Pacto por México.
Una nueva vuelta de tuerca al reformismo mexicano
Pact for Mexico.
A new twist to Mexican reformism
_____
Eduardo Torres Alonso
etorres.alonso@gmail.com
Universidad
Nacional Autónoma de México, México
_____ RAIGAL. Revista
Interdisciplinaria de Ciencias Sociales Nº 2, abril - septiembre 2016
(Sección Dossier,
pp. 8-22) e-ISSN
2469-1216 Villa María: IAPCS, UNVM http://raigal.unvm.edu.ar Recibido: 06/02/2016
- Aprobado: 17/04/2016
Resumen
En este trabajo se describe y
examina la reforma electoral aprobada, como parte de la agenda del “Pacto por
México” en 2014, inscrita dentro de la tradición reformista mexicana, que
modifica la estructura institucional, las competencias y facultades de las
autoridades encargadas de organizar las elecciones federales y locales; así
como los cambios que dicha reforma genera en el régimen político y en el
sistema de partidos, estableciendo, entre otros, los gobiernos de coalición, la
reelección de diputados, senadores y miembros de ayuntamientos, el
establecimiento de la paridad, y la creación de nuevos organismos
constitucionales autónomos.
Palabras clave: reforma política; “Pacto por
México”; democracia; gobierno; México
Abstract
This work describes and
examines the electoral reform approved as part of the “Pacto
por México” in 2014. It is enrolled within the Mexican traditional reforming
that modifies the institutional structure, the competences and the faculties of
the authorities in charge to organize the federal and local elections; as well
as the changes that this reform generates in the political regime and in the
political systems, establishing among them, the coalition administrations, the
reelections of senators, representatives and members of the council, the
establishment of the equality and the creation of new autonomous constitutional
bodies.
Keywords: political reform,
“Pacto por México”, democracy, government,
Mexico
Pacto por México. Una nueva vuelta de tuerca
al reformismo mexicano
Al día siguiente de la ceremonia mexicana de cambio de poderes,
celebrada en el Palacio Legislativo de San Lázaro el primero de diciembre de
2012, el titular del poder Ejecutivo, Enrique Peña Nieto,
suscribió, en el emblemático Castillo de Chapultepec,
junto con los presidentes de los tres principales partidos políticos: María
Cristina Díaz Salazar, Revolucionario
Institucional (PRI); Gustavo Madero Muñoz,
Acción Nacional (PAN), y Jesús Zambrano Grijalva, de la Revolución Democrática (PRD), el Pacto por México.
Al acto asistieron Jesús Murillo Karam,
presidente de la Cámara de Diputados; Ernesto Cordero, presidente del Senado;
el coordinador de los diputados del PAN, Luis Alberto Villarreal; los
coordinadores parlamentarios del PRI, Manlio Fabio Beltrones
y Emilio Gamboa; los coordinadores parlamentarios del PRD, Silvano Aureoles y
Miguel Barbosa y, en calidad de observadores, los coordinadores parlamentarios
del Partido Verde Ecologista de México (PVEM): Arturo Escobar y Jorge Emilio
González; los 31 gobernadores en funciones, tres gobernadores electos y el Jefe
de Gobierno del Distrito Federal electo.
El
Pacto reflejó
la naturaleza de la coyuntura: la imposibilidad de imponer un proyecto de
gobierno, la necesidad de asumir la pluralidad y establecer acuerdos con la
oposición, ya que el partido gobernante, el PRI, no obtuvo la mayoría
legislativa calificada para aprobar, por sí solo, reformas constitucionales,[1] situación que ha
venido ocurriendo desde 1997. Fue, además, un “acto de civilidad política y de
respeto a la legalidad que cumplió con el propósito muy relevante de dar
viabilidad al actuar gubernamental al terminar con la tensión entre los
partidos políticos una vez concluido el proceso electoral y alcanzar el acuerdo
entre las partes involucradas” (Mirón Lince, 2015:206). No obstante: “[e]n
un gesto de realismo no se invitó más que a los estrictamente esenciales para
llevarlo adelante. […] se descartó a los pequeños partidos políticos que en
ocasiones anteriores habían negociado ventajosamente sus votos. Tampoco se
convidó a […] los sindicatos o los grupos empresariales” (Negrete Cárdenas, 2014:70).
En la firma de este acuerdo político, el
presidente Peña Nieto (2012a) señaló:
La importancia de este Pacto
radica en que los partidos políticos, con base en sus propias agendas, han
decidido privilegiar coincidencias y ponerlas por escrito. […] Es prueba
inequívoca de que con voluntad política y visión compartida de futuro, la
transformación de nuestro país será posible. Más allá de buenos propósitos es,
ésta, una iniciativa visionaria, que nos permitirá construir el futuro a partir
de objetivos compartidos por las distintas expresiones políticas.[2]
Este Pacto fue
construido en el periodo de transición gubernamental, mediante el
establecimiento de una mesa de trabajo,[3] cuyas reglas
fueron: poner todo sobre la mesa desde el principio; identificar los puntos
coincidentes de una visión de país, así fuesen mínimos; preservar los puntos de
convergencia y tener claras las divergencias (posturas ideológicas o de
intereses y de márgenes políticos); ir siempre de lo sencillo a lo complejo;
nada negociado hasta que todo esté negociado; trabajar con absoluta confianza y
discreción; que las coyunturas y la competencia electoral no detuvieran las
negociaciones, y el objetivo base fue recuperar la soberanía del Estado
democrático y enfrentar a poderes que obstruyen desde distintos ángulos su acción
y que buscan conservar su poder en detrimento del interés público (Pacto por
México, 2012).
Los acuerdos sobre la cual se estructuró el Pacto fueron cinco: 1. Sociedad de
Derechos y Libertades; 2. Crecimiento
Económico, Empleo y Competitividad; 3. Seguridad y
Justicia; 4. Transparencia, Rendición de Cuentas y
Combate a la Corrupción, y 5.
Gobernabilidad Democrática.
En el primer eje sobresalen
acuerdos en materia de seguridad social universal (acceso de todos los
mexicanos a servicios de salud, seguro de desempleo, pensión para personas de
la tercera edad y seguro de vida para madres jefas de familia), creación de un
sistema nacional de programas de combate a la pobreza, acciones en favor de la
educación de calidad, y propuestas sobre el cumplimiento de los derechos de los
pueblos indígenas. En el segundo eje se planteó extender los beneficios de una
economía competitiva a nivel mundial, acceso equitativo a telecomunicaciones,
impulso al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, realización
de acciones en torno al desarrollo sustentable, elaboración de una reforma
energética, transformación de la minería en una actividad eficiente, aumento de
la productividad del campo, construcción de una estrategia de desarrollo en el
sur-sureste de México, control en la deuda de los estados, y una reforma
hacendaria.
En
el eje siguiente, el tercero, se acordó la creación de un sistema nacional de
prevención, la reforma de los cuerpos judiciales, la implementación del sistema
penal acusatorio y de un código penal único, la reforma a la Ley de Amparo, y
la reforma integral al sistema penitenciario. Con relación al contenido del
cuarto eje, se señaló que se instrumentarán reformas para la rendición de cuentas
contables en los tres órdenes de gobierno y al Instituto Federal de Acceso a la
Información y Protección de Datos, y se creará el Sistema Nacional
Anticorrupción. Finalmente, el eje quinto estableció los gobiernos de
coalición, el cambio de fecha de la toma de protesta del Presidente de la
República, promulgación de una nueva legislación electoral, reelección de
legisladores y miembros de ayuntamientos, revisión del fuero, entre otros.
Además, se establecieron 95 compromisos
específicos, que abarcaron desde reformas legales hasta actos administrativos,
y buscó que los acuerdos y compromisos se tradujeran en iniciativas de reforma
legal elaboradas en el Pacto y que las
mismas fueran aprobadas sin mayor dilación, ex post, por el
poder Legislativo (Martínez Valdés, 2015:72). Así ocurrió: se
promulgaron las reformas educativa, de
telecomunicaciones, a la administración pública, energética, fiscal y
financiera. Advirtamos que el gobierno federal suplantó la arena de diálogo: no
fue en el Congreso sino en la mesa con las dirigencias nacionales de los
partidos donde se procesaron los acuerdos. Si bien es cierto que entre los
legisladores existe la disciplina, también lo es que ellos, y no los
presidentes de los partidos, son quienes aprueban las modificaciones constitucionales
y legales.
Alberto
J. Olvera (2015:365), al respecto, ha escrito:
El
pacto tiene un formato elitista, pues dejó de lado al Congreso, a los
gobernadores y a todos los sectores de la sociedad. Se asumió que los líderes
formales de los partidos tenían legitimidad y capacidad efectiva de decisión
sobre sus bancadas parlamentarias.
Los trabajos para integrar la agenda de
reformas fueron organizados por un Consejo Rector en el cual participaron los
representantes de los tres partidos firmantes y del gobierno federal.[4] Meses después, en
mayo de 2013 se firmó un adéndum al Pacto, integrado
por dos acuerdos y 11 compromisos.[5] Esta
nueva agenda estuvo relacionada con los procesos electorales locales de ese año
y, para algunos, significó la superación de la crisis originada por
funcionarios federales y locales al hacer uso electoral del Pacto, así como de
programas sociales para beneficiar a candidatos del PRI en las entidades donde
se realizaron elecciones en julio, particularmente en el estado de Veracruz, y
que tuvo como expresión la suspensión de las negociaciones durante dos semanas
(Cerda Ardura, 2013).
No fue poco lo que estuvo
en juego en dichas elecciones, por ello, la preocupación de los partidos de
oposición era razonable: se renovarían la icónica gubernatura de Baja
California, estado gobernado por el PAN de forma ininterrumpida desde 1989; 441
diputaciones locales; 1,348 presidencias municipales, y 391 presidentes de
comunidades en Tlaxcala (TEPJF, 2013). Las irregularidades que se presentaron
en la organización del proceso electoral en Baja California y Tlaxcala
provocaron que se discutiera la necesidad de contar con una legislación
nacional única en materia de elecciones. En suma, el adéndum
significó la obligación de todos de reforzar los compromisos originales y los
partidos políticos opositores expresaron su desconfianza con el partido
gobernante.
Este esfuerzo de concertación se ha traducido
en 11 reformas, llamadas por algunos estructurales, que persiguen, en conjunto,
elevar la productividad de nuestro país; fortalecer y ampliar los derechos, y
afianzar el régimen democrático y de libertades.
Las reformas aprobadas fueron: a) energética (apertura del sector de la energía a la
competencia que permita ampliar la producción de hidrocarburos y transformación
de Petróleos Mexicanos en Empresa Productiva del Estado, y la participación de
empresas privadas, mediante contratos, en la planeación de la red de
transmisión y distribución de energía eléctrica); b) en
materia de competencia económica (otorgamiento de la autonomía constitucional a
la Comisión Federal de Competencia Económica y endurecimiento de las sanciones
a prácticas anticompetitivas); c) en materia
de telecomunicaciones y radiodifusión (creación del Instituto Federal de
Telecomunicaciones como órgano constitucional autónomo); d) hacendaria
(incremento de los ingresos del Estado, mediante el aumento de la recaudación
de forma progresiva); e) financiera
(fomento de la competencia en el sector financiero para reducir el costo y
aumentar la oferta crediticia, y mejorar la operación de las entidades
financieras y de los órganos reguladores); f) laboral
(establecimiento de nuevas modalidades de incorporación al mercado de trabajo,
como los contratos a prueba y de capacitación inicial, y la regulación del outsourcing); g) educativa (creación del Servicio Profesional Docente, del
Sistema Nacional de Evaluación Educativa y del instituto –con autonomía
constitucional– encargado de llevar a cabo dicha evaluación); h) nueva Ley de Amparo (ampliación de la esfera de
protección que el amparo proporciona, incluyendo los derechos humanos previstos
en los tratados internacionales, y presentación de la demanda de amparo en
línea); i) político-electoral (creación del Instituto
Nacional Electoral, y establecimiento de los gobiernos de coalición y la
paridad de género en la nominación de candidatos a puestos de elección
popular); j) en materia de transparencia
(otorgamiento de la autonomía constitucional al Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales y la
facultad para que dicho instituto pueda interponer acciones de
inconstitucionalidad), y k) nuevo Código
Nacional de Procedimientos Penales (implementación de un sistema acusatorio y
de juicios orales).
Conviene mencionar que en el mensaje que el
presidente Peña pronunció en ocasión de su segundo informe de gobierno en
diciembre de 2014 resaltó que, además de las 11 reformas, había realizado 58
modificaciones constitucionales, 81 cambios en leyes secundarias, creado 21
ordenamientos legales, y 15 instrumentos jurídicos fueron abrogados (Redacción,
2014). De esto se desprende que:
el gobierno ha conseguido
llegar a acuerdos que se traducen en mayorías legislativas con un instrumento
pragmático de interlocución entre los partidos políticos y el gobierno. Hasta
ahora, los acuerdos se convierten en consensos antes de llegar al Congreso y
una vez en él son discutidos y aprobados, casi siempre con modificaciones,
pero reflejando el sentido de los consensos (Valdés-Ugalde, 2013:128).
Con
relación a lo dicho líneas arriba sobre el cambio de la arena de diálogo: del
poder Legislativo a la mesa de café, lo señalado por Eduardo Bohórquez y Javier
Berain es ilustrativo:
Para conseguir mayorías, las
dirigencias de cuatro fuerzas políticas –PRI, PAN, Partido Verde y Partido
Nueva Alianza– forjaron un nuevo pacto, esta vez al interior del Congreso, con
el propósito de reducir el debate parlamentario e incrementar la eficacia
política.
Una muestra cuestionable de
este pacto fue la de reducir el diálogo parlamentario a su mínima expresión. En
la discusión de la reforma política en la Cámara de Diputados, por ejemplo, se
presentaron 91 reservas a los dos dictámenes. Solo una de estas se admitió a
discusión y 90 se desecharon en votación económica, es decir, levantando la
mano y calculando más o menos mayorías. En el Senado se presentaron 29 reservas
y todas se desecharon.
En la reglamentación en
materia de telecomunicaciones en la Cámara de Diputados, se presentaron 266
reservas al dictamen y ninguna fue discutida. Los senadores, por su parte,
presentaron 380 reservas, de las cuales solo se aceptaron a discusión 25.
En la reglamentación de la
reforma energética, los cuatro dictámenes originados en el Senado de la
República y los tres dictámenes de la Cámara de Diputados generaron 2 mil 244
reservas presentadas en la primer cámara y 2 mil 892 en la segunda. Aunque la
información es todavía limitada, se puede establecer que las reservas
discutidas fueron muy pocas respecto de las reservas presentadas.
Un
primer análisis de estos procesos anuncia una conclusión dolorosa: los dictámenes se presentan y se votan tal como lo acuerdan las
dirigencias partidistas (Bohórquez & Berain,
2014:60) (Cursivas propias).
Por
su parte, Aguilar Camín (2015) señala:
La intención
del gobierno que asumió el poder en 2012 fue recuperar “la rectoría del
Estado”, expresión característica de la retórica del antiguo PRI. Su esfuerzo
dio resultados inesperados en la negociación del llamado Pacto por México,
consistente en que las principales fuerzas políticas se sentaron a pactar a
puerta cerrada las reformas que acabarían transformando sustancialmente la
Constitución, al punto de volverla irreconocible en muchos pasajes.
Las
reformas, que afectaban intereses y hábitos viejos, apenas fueron consultadas
con los afectados. Fueron pactadas al margen del Congreso, negociando con las
dirigencias de los partidos en un lugar aparte, ese lugar autónomo de la
política mexicana que se llama “la rectoría del Estado”. Llevaron luego las
reformas pactadas al Congreso y las volvieron norma constitucional en 15 meses.
El
Pacto y sus resultados son resultado de
la cooperación entre actores, misma que ha devenido en una institución de
naturaleza “no estructurada”, donde existen normas, actividad coordinada,
acuerdos cooperativos y acción colectiva; en suma, el Pacto
y la coalición que en torno a él se generó posee un juego de suma positiva
(Lazcano Gutiérrez, 2013:11-12).
El
Pacto distensó
el ambiente político resultado del proceso electoral de 2012, y permitió
realizar cambios a la Constitución para concretar las 11 reformas mencionadas
líneas arriba, algunas propuestas desde sexenios anteriores (Barrientos del
Monte & Añorve Añorve,
2014:226), siendo que muchas de ellas fueron compromisos anunciados durante la
campaña presidencial de la coalición PRI-PVEM. Recordemos que desde que era
candidato, Peña Nieto (2013, 2012b, y Galindo Quiñones, 2012) señalaba la
necesidad del establecimiento de mayorías congresionales
para un “gobierno eficaz”. El Pacto le ha
permitido construir tales.
El pacto,
sorpresa para todos, sacudió al país y atrajo la atención del mundo. Después de
años de infructuosa rivalidad, el país se ponía en marcha. México contaba de
pronto con una potente coalición reformista. […] El Pacto, desde luego, fue un
acierto del gobierno y de los partidos porque logró escapar de la política del
bloqueo, esa terca experiencia de nuestro pluralismo que se empeña en anular al
otro (Silva-Herzog, 2013).
Tengamos
presente que desde 1997, durante la segunda mitad del sexenio del presidente
Ernesto Zedillo, la pluralidad irrumpió en la Cámara de Diputados y en el
sistema de partidos, modificando, con ello, la relación entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo de la Unión, haciendo de la negociación parlamentaria
la norma, aunque esta situación se agudizó con la alternancia en la Presidencia
de la República en el año 2000; en fin, México ha vivido casi dos décadas de
gobiernos divididos.
Con
relación a la reforma política-electoral, aspecto que nos convoca en este
trabajo, el Senado de la República fue la Cámara de origen de dicha reforma,
para cuya se elaboración se examinaron 38 iniciativas en la materia. El
dictamen de la iniciativa de reforma fue discutido por los senadores el 3 de
diciembre de 2013, aprobándolo con 107 votos a favor, 16 en contra y una
abstención. En esa misma fecha se envío a la cámara revisora, la de Diputados,
siendo aprobada, con modificaciones, el 5 de diciembre de 2013, con 409 votos a
favor, 69 en contra y 3 abstenciones,
y devolviéndolo
al Senado. Los senadores aprobaron el dictamen y lo remitieron a las
legislaturas estatales, el 13 de diciembre, para continuar el proceso
legislativo de reforma constitucional, establecido en el artículo 135 de la
Carta Magna.
La
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, emitió el 22 de enero del 2014,
la Declaratoria de Constitucionalidad de la reforma al ser aprobada por los
congresos de Baja California, Baja California Sur, Colima, Coahuila, Durango,
Guanajuato, Jalisco, México, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Querétaro,
San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas, misma que fue
promulgada por el Presidente de la República el 31 de enero de 2014;
finalmente, el decreto de Reforma Constitucional
en Materia Política-Electoral se publicó el 10 de febrero en el Diario Oficial de la Federación. El 23 de mayo, casi un mes después de la fecha estipulada inicialmente
en el artículo segundo transitorio del decreto mencionado (30 de abril), fueron
publicadas las leyes generales de Delitos Electorales, de Instituciones y
Procedimientos Electorales, y de Partidos Políticos, así como las
modificaciones a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Las
modificaciones constitucionales fueron amplias. Se reformaron los párrafos segundo y cuarto del apartado A del
artículo 26; la fracción VII del párrafo vigésimo tercero del
artículo 28; el primer párrafo del artículo 29; la fracción VII y los apartados 4o. y 6o. de la fracción VIII del
artículo 35; la base I en sus párrafos inicial y segundo, el tercer párrafo de
la base II, la base III en su párrafo
inicial, el apartado A en su párrafo inicial e incisos a), c), e) y g) y en su segundo párrafo, el apartado B en su
primer párrafo e inciso c) y su segundo párrafo, el apartado C en su primer párrafo y el apartado D, la
base IV en su párrafo inicial y la base V del artículo 41; la fracción II del artículo 54; el segundo párrafo de la
fracción V del artículo 55; el artículo 59; el primer párrafo del artículo 65; el segundo párrafo del artículo 69,
el inciso a) de la fracción XXI del artículo 73; el tercer párrafo de la
fracción IV del artículo 74;
la fracción II del artículo 76; la fracción VI del artículo 82; el artículo 83;
el segundo párrafo del artículo 84; la
fracción IX del artículo 89; el segundo párrafo del artículo 93; la fracción VI del artículo 95.
De igual manera, fueron modificados las
fracciones VII y VIII del artículo 99; el apartado A del artículo 102; los
incisos c) y f) del segundo párrafo de la fracción II y la fracción III del
artículo 105; el segundo párrafo de la fracción V, el segundo párrafo de la fracción VIII, el primer y tercer párrafos
de la fracción XIII y la fracción XV del artículo 107; el primer párrafo del artículo 110; el primer párrafo
del artículo 111; el encabezado y el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115; los párrafos segundo y
tercero de la fracción II, el primer párrafo y los incisos a), b), c), d), h),
j) y k) de la fracción
IV del artículo 116; el segundo párrafo del artículo 119; la fracción III de la
Base Primera del apartado C del artículo 122; se adicionan un apartado C al
artículo 26; un cuarto párrafo a la base I, y un tercer, cuarto y quinto párrafos a la
base VI del artículo 41; un
tercer párrafo al artículo 69; la fracción XXIX-U al artículo 73; las fracciones III y
VII al artículo 74; las fracciones XI y XIII, recorriéndose la subsecuente en
su orden, al artículo 76; un segundo y
tercer párrafos a la fracción II y la fracción XVII al artículo 89; los
párrafos tercero y cuarto al
artículo 90; la fracción IX, recorriéndose la subsecuente en su orden, al
artículo 99; un inciso i) al
segundo párrafo de la fracción II del artículo 105; un segundo párrafo al
inciso f) y un inciso n), recorriéndose los
subsecuentes en su orden a la fracción IV, así como una fracción IX al artículo
116; y se derogó la fracción
V del artículo 78.
La
reforma en comento creó el Instituto Nacional Electoral (INE), desapareciendo
al Instituto Federal Electoral, como autoridad nacional para organizar las
elecciones. La modificación al artículo 41 constitucional instauró un novedoso
Sistema Nacional Electoral (SNE), que establece la creación de leyes generales
de observancia federal y estatal; la transformación de las autoridades
electorales locales en organismos públicos locales electorales (OPLE´s), y el establecimiento de bases primarias para la
conformación de un sistema nacional de justicia electoral. Cuando se procede a
examinar la naturaleza del SNE se advierte que: “en su núcleo está un esquema
no sólo de coordinación, que ya operaba mediante
convenios en elecciones llamadas concurrentes o coincidentes, sino también de cooperación e integración parcial
de los OPLES con respecto al INE” (Morales González & Góngora Pantí, 2015:238-239). En este sentido, el decreto de
reforma estableció que con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho
votos del Consejo General, conformado por 11 integrantes, el INE
podrá: a) asumir directamente la realización de
las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos
electorales locales; b) delegar en
dichos órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del
Apartado B de la Base VI, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en
cualquier momento, o c) atraer a su
conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales
locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de
interpretación.
El
INE podrá hacerse responsable de organizar una elección local si se verifican
alguno de los siguientes supuestos contemplados en el artículo 121 de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales: a) que existan diversos factores sociales que afecten la paz
pública o pongan a la sociedad en grave riesgo en la entidad federativa que a
decir del peticionario afectan los principios constitucionales electorales de
imparcialidad, certeza, legalidad, objetividad y equidad en la contienda
electoral e impidan por lo tanto, que se lleve a cabo la organización pacífica
de la elección por el Organismo Público Local competente, y b) que no existan condiciones políticas idóneas, por
injerencia o intromisión comprobable de algunos de los poderes públicos en la
entidad federativa que afecten indebidamente la organización del proceso
electoral por el Organismo Público Local, al no poderse realizar todas las
etapas del proceso electoral por este organismo, con imparcialidad (Andrade
Morales, 2015: 28-36).
La
creación de los OPLE´s fue una medida para evitar la injerencia de los poderes públicos
locales, en especial del gobernador del Estado en la designación de la
autoridad electoral y en los resultados de las elecciones, invadiendo la
autonomía con la que aquélla debe contar.[6] Será entonces el
Consejo General del INE será la autoridad responsable de designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los OPLE´s.[7]
Por su parte, los 11 miembros que integran el
Consejo General del INE, cuentan con voz y voto, serán elegidos
por dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión en la que se
vote la conformación del Consejo General, mediante el procedimiento siguiente: a) la Cámara de Diputados emitirá el acuerdo para la
elección del consejero Presidente y los consejeros electorales, que contendrá
la convocatoria pública, las etapas completas para el procedimiento, sus fechas
límites y plazos improrrogables, así como el proceso para la designación de un
Comité Técnico de Evaluación, integrado por siete personas cuya labor sería la
de analizar y evaluar los perfiles y trayectorias de los
aspirantes a integrar el Consejo General del INE; b) el
Comité recibirá la lista completa de los aspirantes que concurran a la
convocatoria pública, evaluará el cumplimiento de los requisitos
constitucionales y legales, así como su idoneidad para desempeñar el cargo;
seleccionará a los mejor evaluados en una proporción de cinco personas por cada
cargo vacante, y remitirá la relación correspondiente al órgano de dirección
política de la Cámara de Diputados; c) el órgano de
dirección política impulsará la construcción de los acuerdos para la elección
del consejero Presidente y los consejeros electorales, a fin de que una vez
realizada la votación por este órgano en los términos de la ley, se remita al
Pleno de la Cámara la propuesta con las designaciones correspondientes; d) vencido el plazo que para el efecto se establezca, sin
que el órgano de dirección política de la Cámara haya realizado la votación o
remisión previstas o no se alcance la votación requerida en el Pleno, deberá
convocarse a éste a una sesión en la que se realizará la elección mediante
insaculación de la lista conformada por el comité de evaluación; finalmente, e) en caso de que los diputados no llegaran a un acuerdo, la
designación la hará la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante
insaculación de la lista conformada por el comité de evaluación.
En
suma, la nueva normatividad electoral establece que el INE tendrá atribuciones
en los procesos electorales federales y locales en materia de capacitación
electoral; para la geografía electoral (determinación de los distritos
electorales, su división en secciones electorales, delimitación de las
circunscripciones plurinominales y el establecimiento de cabeceras); el padrón
electoral y las listas de electores; la ubicación de las casillas y la
designación de los funcionarios de las mesas directivas; fiscalizar, en
precampañas y en campañas, los ingresos y los egresos de los partidos políticos
y candidatos, y estará facultado para organizar las elecciones de los
dirigentes de los partidos políticos, cuando sean éstos quienes lo soliciten y
con cargo a sus prerrogativas.
Uno de los temas históricos más sentidos en
México, convertido en tabú durante décadas, es el de la reelección. Esta
reforma la revive pero no para para los poderes
Ejecutivo de la Unión y de los estados, sino para los legisladores federales y
locales, senadores, presidentes municipales, regidores, y síndicos. Los
diputados y senadores podrán ocupar su curul hasta por 12 años, y los
presidentes municipales, regidores, y síndicos podrán ser reelegidos hasta por
cuatro periodos consecutivos de tres años cada uno. Este cambio constitucional
entrará en vigor en 2018, procediendo la reelección cuando la
postulación provenga del mismo partido por el cual obtuvo el cargo, a menos que
haya renunciado a su militancia antes de la mitad del periodo de encargo. Sobre la reelección de los miembros de los
ayuntamientos, los congresos locales tendrán la facultad de establecerla en las
constituciones políticas estatales. Se ha
“resucitado” a la reelección que desde 1933 estaba prohibida en México.
Con relación al umbral para que un partido
político mantenga su registro, éste se eleva un punto porcentual, quedando en
tres por ciento de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones
que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del
Congreso de la Unión. Tal porcentaje es necesario para que el partido político
participe en la asignación de legisladores por el principio de representación
proporcional. Además, se reconoce el derecho de los candidatos
independientes, “naturalizados” en la legislación electoral mexicana desde
2012, al acceso a financiamiento público y a espacios en medios de
comunicación, para competir en mejores condiciones con los partidos políticos.
Por otra parte, se estipuló que los partidos políticos deberán garantizar la paridad entre los
géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales; es decir, para las
Cámaras de Diputados y de Senadores, los congresos estatales y la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal. El
INE y los OPLE´s, tendrán facultades para rechazar el
registro de las candidaturas si no se integran conforme al 50 por ciento para
mujeres y 50 por ciento para hombres; en fin, el
calendario del proceso electoral fue modificado: antes, el proceso
electoral iniciaba la primera semana del mes de octubre del año de la elección;
ahora, iniciará en la primera semana de septiembre.
También
se modificó la estructura del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, que contará con una Sala Superior, siete Salas Regionales, y una
nueva Sala Regional Especializada en atender el Procedimiento Especial
Sancionador. Se crea un Sistema Nacional de Fiscalización a cargo del INE que
comprende las elecciones federales y locales, a los partidos nacionales y
locales, y a los candidatos independientes. Asimismo, la Unidad de
Fiscalización se transforma en un órgano técnico, dotado de autonomía de
gestión, dependiente de la Comisión de Fiscalización del Consejo General, y se
establecen tres nuevas causas de nulidad de elecciones federales y locales
(rebasar en más del 5 por ciento el tope de gastos de campaña autorizado;
comprar ilegalmente cobertura informativa en radio o televisión; y, recibir o
utilizar recursos públicos o de procedencia ilícita), y señala límites a la
sobrerrepresentación en la integración de legislaturas locales, quedando en
ocho por ciento superior a su porcentaje de votación en la elección
correspondiente.
De
acuerdo al nuevo texto del artículo 89 de la Constitución Federal, que
establece las facultades y obligaciones del Presidente, se señala que el Jefe
del Ejecutivo de la Unión podrá construir un gobierno de coalición con uno o
varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, en
cualquier momento de su mandato, que se regulará por un convenio y un
programa que deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes de
la Cámara de Senadores; además, cuando se haya aprobado el gobierno de
coalición, esta misma Cámara deberá ratificar los nombramientos que el
Presidente haga de los Secretarios de Estado, exceptuando a los ramos de
Defensa Nacional y Marina.
Por
otro lado, cuando no se opte por un gobierno de este tipo, el Senado de la
República sólo ratificará el nombramiento del Secretario de Relaciones
Exteriores, y la Cámara de Diputados hará lo propio con el Secretario de
Hacienda y Crédito Público. Esta misma cámara, por su parte, deberá aprobar el
Plan Nacional de Desarrollo, mientras que el Senado ratificará la Estrategia
Nacional de Seguridad Pública. Estas reformas, de acuerdo al artículo
transitorio décimo segundo del decreto correspondiente, entrarán en vigor el 1
de diciembre de 2018.
Retomemos
un extracto de la iniciativa de reforma al artículo 89 constitucional que
sustenta la creación de los gobiernos de coalición, donde es claro que lo que
se busca es la construcción de mayorías legislativas:
La experiencia de la pasada
elección federal muestra claramente que la democracia mexicana demanda una
nueva generación de reformas. Para ello, es urgente redefinir los órganos del
Estado y las relaciones de cooperación y control entre ellos, evitando la
parálisis legislativa causada por el gobierno dividido. Uno de los argumentos
que más se han presentado con los sistemas presidenciales es que un gobierno
dividido fomenta el estancamiento y la parálisis en las relaciones entre
Ejecutivo y Legislativo. En México hemos vivido gobiernos divididos desde 1997,
por lo que es necesario conformar gobiernos de coalición que permitan lograr
acuerdos que aseguren la posibilidad de que se pueda aprobar una agenda
legislativa común a varios partidos.
La iniciativa busca transitar
hacia un sistema presidencialista renovado que permita la construcción de un
sistema estable de alianzas. La cuestión principal a resolver es la integración
de una mayoría gobernante que permita tanto al Legislativo como al Ejecutivo
cooperar en el ámbito de sus responsabilidades. Existen en diversos sistemas
presidenciales elementos parlamentarios que permiten al Ejecutivo fortalecer la
creación de consensos, tal es el caso del Jefe de Gabinete en Argentina, la
moción de censura en Uruguay o la ratificación del gabinete presidencial en los
Estados Unidos de América (Senado de la República, 2013b).
Asimismo,
en el decreto de reforma, se establece la transformación de la Procuraduría
General de la República en una Fiscalía General de la República que gozará de
autonomía constitucional, se eleva a rango constitucional la autonomía del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; en fin, se
modifican la fecha de posesión del Presidente de la República: a partir de 2024
será el primero de octubre; y, la presentación de la iniciativa de Ley de
Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación tendrá que
llevarse a cabo a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Con
el Pacto,
la clase política supo hacer
de la necesidad virtud. Por una parte, a un PAN dividido por la derrota en una
contienda presidencial que lo envió al tercer lugar, con un expresidente
que no deja de intervenir y perturbar la vida interna, cuestionando el
liderazgo del partido, y con el partido mismo severamente amenazado por una
crisis de identidad, le era indispensable una salida política que lo sacara del
bache. Por otra parte, el PRD, asediado por su izquierda, sacudido por la
salida de López Obrador y su decisión de crear su propio partido, enfrascado en
una lucha de facciones y sin un programa y una propuesta progresistas que,
superando los viejos clichés, sean suficientemente atractivos al electorado,
necesitaba también un impulso. Finalmente, el PRI, pese a su éxito electoral en
la lucha por la presidencia, pero sospechoso de mantener sus viejos reflejos y
marrullerías, con un titular en la presidencia acusado de ser hechura de
poderosos intereses corporativos y de estar, por lo mismo, sometido a ellos,
precisaba dar muestras de eficacia, mostrando resultados palpables de manera
más o menos rápida. Los partidos y la clase política en su conjunto, en suma,
enfrentaban el descrédito y, ante la falta de resultados, les era menester
encontrar una fórmula diferente de las hasta entonces tratadas (Pantoja Morán, 2013).
El
valor inicial del Pacto radicó en su capacidad para
ser un instrumento eficaz de gobierno que sirvió para desahogar una agenda
reformista y compartir responsabilidades e incluso culpas o, bien, reducir
costos entre los firmantes.
Cuando el partido del
presidente no cuenta con el apoyo mayoritario en el Legislativo, los partidos
de oposición no encuentran incentivos para cooperar con el presidente en una
coalición congresional con su partido: si la
coalición tiene éxito, los créditos se los lleva el presidente y el partido que
lo llevó al poder; si el éxito no se alcanza, los ʻsocios-opositoresʼ comparten la culpa y son incapaces de capitalizar el
fracaso de la política presidencial (Lujambio, 1994:80).
A
pesar de las reformas aprobadas, el acuerdo firmado en 2012 se ha mostrado
insuficiente para resolver los grandes y diferenciados problemas estructurales
del país. Para algunos, aquél, confirma la colusión entre los partidos para
cuidar sus privilegios: la oposición renuncia a la crítica y el partido
gobernante renace la fórmula de la unanimidad frente las diferencias (Silva-Herzog, 2015). El poder Legislativo que desde 1997 había
vuelto a fungir como contrapeso del Ejecutivo volvió a ser obsequioso con el
presidente: los partidos pactistas “no vieron ni escucharon” a los partidos
minoritarios, opositores a las iniciativas presidenciales, e hicieron valer su
condición mayoritaria para aprobar las reformas. Este ejercicio representó un
“presidencialismo de coalición”, que le permitió al gobierno construir
legitimidad, contar con el reconocimiento por parte la oposición mayoritaria y
brindarle un piso de gobernabilidad (Olvera, 2015:365).
La
reforma política-electoral aprobada se suma a la larga lista de modificaciones
constitucionales y legales que se han realizado en México desde la década de
los cuarenta para ampliar la pluralidad de los órganos de representación
política, “pacificar” la lucha” por el poder, y aumentar la confianza en las
instituciones, fortalecer la transparencia y brindar certeza en los procesos
comiciales, aunque destaca por ser más profunda y extensa que las anteriores.
De esto dan cuenta las reformas de 1946, 1947, 1949, 1951, 1953, 1963, 1969,
1972, 1977, 1986, 1990, 1993, 1994, 1996, 2002, 2003, 2007-2008, y 2012. Todas
estas, junto con la promulgada por Enrique Peña Nieto, son pequeños procesos
que forman parte de una transformación mayor: el cambio político del país.
No
obstante, un aspecto de la reforma que ha merecido críticas es la
centralización de las funciones electorales en detrimento de los organismos
locales en la materia. Este no es un punto menor ya que durante años se
cuestionó que el gobierno federal fuera quien organizara y calificara las
elecciones, primero por medio de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral y,
después, con la Comisión Federal Electoral, ambas presididas por el secretario
de Gobernación, lo que generaba un control absoluto del poder Ejecutivo en la
integración del organismo y de sus resoluciones, hasta la creación del
Instituto Federal Electoral, como organismo constitucional autónomo, integrada
por consejeros electorales apartidistas, al aprobarse la reforma electoral de
1997. Más allá de una solución para las debilidades institucionales reales de
los organismos electorales de las entidades federativas, la reforma parece
reavivar un centralismo político de facto.
Por
si fuera poco, además, la excepcionalidad del Pacto
disminuye al observar que durante la historia del Estado mexicano
posrevolucionario, se han concretaron grandes acuerdos nacionales, algunos
impulsados por la coyuntura, que sirvieron para atender, con resultados
diversos, una agenda variada: “Pacto de Solidaridad Económica” (1982), “Acuerdo
Nacional para la Ampliación de Nuestra Vida Democrática” (1988),
“Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia” (1994), “Acuerdo Político
Nacional entre los principales partidos políticos del país” (1995), “Comisión
de Estudios para la Reforma del Estado” (2000), “Acuerdo Nacional para la
Unidad, el Estado de Derecho, el Desarrollo, la Inversión y el Empleo”
(2005), por mencionar algunos.
La
reforma política modificó 29 artículos constitucionales, siendo el principal el
41 que transformó a la autoridad administrativa electoral, misma, que
parafraseando el título del libro de Douglas W. Rae, tendrá “consecuencias
política”, ya que no existen instituciones o cambios electorales que no generen
efectos políticos; es decir, la nueva legislación electoral se construyó con
base en la correlación de fuerzas del momento y su perspectiva, persiguiendo
objetivos que distan de ser neutrales.
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___
Eduardo Torres Alonso
etorres.alonso@gmail.com
Politólogo por la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Secretario Técnico del
Seminario Universitario de Estudios sobre Sociedad, Instituciones y Recursos de
la UNAM.
[1] La LXII de la Cámara
de Diputados (2012-2015) estuvo integrada de la siguiente forma: PRI, 214
diputados; PAN, 113; PRD, 99; PVEM, 27; Movimiento Ciudadano, 12; Partido del
Trabajo, 11; Morena, 12; Nueva Alianza, 10, y diputados sin partido, 2. Por su
parte, los senadores que acompañarán al gobierno de Enrique Peña Nieto, durante
las LXII y LXIII Legislaturas, se distribuyen de la siguiente manera: PRI, 54;
PAN, 37; PRD, 20; PVEM, 7; PT, 5, sin grupo parlamentario, 2.
[2] La confianza del
presidente Peña Nieto en el Pacto se
confirma con la lectura de la entrevista concedida a Jonathan Tepperman, que
apareció en Foreign Affairs Latinoamérica en abril
de 2014.
[3] El proceso de
construcción de la agenda pactista se llevó a cabo en la casa de Aurora
Alcántara, en Arrayanes 99, en la capital de México, con representantes del
equipo de transición del entonces presidente electo y de los partidos
políticos: Luis Videgaray Caso y Miguel Ángel Osorio Chong, por el PRI y el
equipo de transición, respectivamente; Gustavo Madero y Santiago Creel, del
PAN, y Jesús Zambrano, Jesús Ortega y Carlos Navarrete, por el PRD. El priísta
y ex gobernador de Oaxaca, José Murat, fungió como facilitador de los trabajos.
Después se incorporaron Aurelio Nuño, del equipo de Peña Nieto, y Juan Molinar
Horcasitas, del PAN y Carlos Navarrete, del PRD. Después se incorporaron Aurelio Nuño, del equipo de Peña Nieto, y Juan
Molinar Horcasitas, del PAN y Carlos Navarrete, del PRD. El priísta y ex
gobernador de Oaxaca, José Murat, fungió como facilitador de los trabajos. El
mismo Murat señala que durante los meses previos a la elección
presidencial de 2012 sostuvo conversaciones con Jesús Ortega, militante del
PRD, para analizar la coyuntura nacional y examinar la posibilidad de emprender
un acuerdo político nacional; asimismo, se reunió con Ricardo Monreal quien
después de los comicios del 2 de julio de 2012, fecha de la elección
presidencial, manifestó su decisión de suspender los encuentros. En el mismo
sentido se expresaron Alberto Anaya del Partido del Trabajo y Luis Walton de
Movimiento Ciudadano (Murat, 2014:67-68).
[4] Por parte del PAN
estuvieron Gustavo Madero, Santiago Creel, Marco Antonio Adame, Rosa Adriana
Díaz Lizama, Alejandro Zapata Perogordo y Juan Molinar Horcasitas. Los
representantes del PRI fueron César Camacho Quiroz, Martha Tamayo, Raúl
Cervantes, Héctor Gutiérrez de la Garza y Arturo Huicochea. Jesús Zambrano,
Jesús Ortega, Pablo Gómez Álvarez, Eloí Vázquez, Alejandra Barrales y Guadalupe
Acosta Naranjo fungieron como los representantes del PRD. Finalmente, los
enviados del gobierno federal fueron Miguel Ángel Osorio Chong, Luis Videgaray
Caso, Aurelio Nuño Mayer y Felipe Solís Acero. José Murat se convirtió en el
Coordinador Ejecutivo del Consejo Rector. En enero de 2013 se incorporó Jorge
Emilio González del PVEM.
[5] Los acuerdos fueron:
1. Garantizar la limpieza de las
elecciones del 7 de julio de 2013, y 2. Atender
otros acuerdos vinculados a los compromisos originales del Pacto.
Por su parte, los compromisos establecidos fueron: 1.
Respeto
a la ley y limpieza electoral; 2. Blindaje electoral; 3. Participación de la sociedad civil; 4.
Profesionalización
e imparcialidad de los delegados y operadores de programas federales; 5. Creación de Comisiones plurales
estatales; 6. Formación de una Comisión Plural Nacional de
Preservación del Entorno Político de Equidad de la Competencia; 7. Establecimiento de
condiciones de equidad de la competencia en cada uno de los 14 estados que
sostendrían elecciones en julio de 2013; 8. Observación electoral; 9. Reforma electoral
adelantando los compromisos 89 (Ley General de
Partidos Políticos) y 90 (reforma electoral integral); 10. Establecimiento del Sistema Nacional de
Programas Sociales, adelantando el compromiso 6 (Sistema Nacional de
Programas de Combate a la Pobreza), y finalmente, 11. Transparencia, deudas
estatales y combate a la corrupción.
[6] En el dictamen que
se preparó en el Senado de la República sobre la reforma política, se señala
que las reformas constitucionales en materia electoral tienen como objetivo:
“fortalecer a las autoridades electorales en su desempeño, para que no haya
resquicios de subordinación a algún Poder” (Senado de la República, 2013:119).
Son varios los trabajos que señalan la injerencia de los gobernadores en los
organismos electorales locales, entre otros: Gómez Tagle (1994); Crespo,
(1996), y Méndez de Hoyos & Loza Otero (2013).
[7] La Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales establece que la remoción puede
ocurrir si los consejeros locales incurren en alguna de las siguientes causas: a) realizar conductas que atenten contra la independencia e
imparcialidad de la función electoral, o cualquier acción que genere o implique
subordinación respecto de terceros; b) tener
notoria negligencia, ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o
labores que deban realizar; c) conocer de
algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren impedidos; d) realizar nombramientos, promociones o ratificaciones
infringiendo las disposiciones generales correspondientes; e)
emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su
conocimiento y no haberse excusado del mismo; f)
dejar de desempeñar injustificadamente las funciones o las labores que tenga a
su cargo, y g) violar de manera grave o reiterada
las reglas, lineamientos, criterios y formatos que emita el Instituto en
términos de la Base V, Apartado B), inciso a), numeral 5 del artículo 41 de la
Constitución. Para los efectos de este inciso se considera violación grave,
aquélla que dañe los principios rectores de la elección de que se trate.