Atenciones y
desatenciones. “Asignación Universal por Hijo para la Protección Social”, condicionalidad
educativa y agentes burocráticos
Care and oversight. “Universal Allowance per Child for
Social Protection”, educational conditionality and bureaucratic agents
_____
Matilde Ambort
mlambort@gmail.com
Centro
de Investigaciones Jurídicas y Sociales (CIJS), Centro de Estudios avanzados
(CEA), Universidad Nacional de Córdoba. CONICET, Argentina
Resumen
El
presente artículo se centra en el análisis de las prácticas de ciertos agentes
operativos que llevan adelante la ejecución de la Asignación Universal por Hijo
para la Protección Social (AUH). Se realiza un recorte local –en la Provincia
de Córdoba- atendiendo al sistema de cobro condicionado que implica la política
en cuestión– específicamente en el ámbito educativo.
Uno
de los supuestos que atraviesa el análisis es que si bien el origen
institucional de la AUH se enmarca como un subsistema de las Asignaciones
Familiares (AAFF) dependiente de la ANSES, el derecho que instituye esta
política no se ha cristalizado en las prácticas de los agentes operatorios como
un derecho equiparable al de las asignaciones familiares dirigidas a los
trabajadores registrados. El entendimiento de estos agentes sobre la
legitimidad del derecho a percibir una prestación monetaria por parte de las
familias desempleadas o que se desempeñan en la economía informal, anuda
nociones vinculadas a la solidaridad, la justicia social, los derechos humanos,
los planes dirigidos a la pobreza y el asistencialismo.
Así,
el Estado con la determinación de reglas de titularidad, de acceso, de
controles, cumple como instancia de “veredicto”, el cual es encarnado en las
prácticas de diversos agentes burocráticos que atienden/ desatienden a los
destinatarios de las políticas de maneras diversas.
Palabras clave: Asignación
Universal por Hijo; agentes burocráticos; condicionalidad educativa; seguridad
Social
Abstract
This article focuses on analysis of operative agent’s
practices carried on while executing “Universal Allowance per Child for Social
Protection” (AUH). A local manifestation, primarily in the educational sector,
derives a response to this matter.
One of the hypothesis this
analysis explores is that despite the origin of the AUH framed as a subsystem
of the family allowances, it has not been crystallized in the practices of
these operative agents as a right “comparable” to the family allowances
directed to the registered workers, according to ANSES. The meaning of legality
and legitimacy, regarding the right of an unemployed or pleople who work in the
informal economy who receive a benefit, is misinterpret and involves issues
pertaining to solidarity, social justice, human rights, welfarism and charity.
Thus, the State with the determination of rules of
ownership, access, and controls is an instance of “verdict” which is embodied
in the practices of bureaucratic agents related to the Social Security System.
Such agents, being in direct contact with the recipients, influence the
“shaping” of public policy practice.
Keywords: Universal
Allowance per Child; bureaucratic agents; educational conditionality; social
security
El presente artículo se centra en el análisis de los agentes
operativos que llevan adelante la ejecución de la Asignación Universal por Hijo
para la Protección Social (AUH)[1]. Se
realiza un recorte local –en la Provincia de Córdoba- atendiendo al sistema de
cobro condicionado que implica la política en cuestión. La delimitación se
centra en el ámbito educativo y en agentes de la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES) Córdoba. Específicamente, se analizan las prácticas de
los agentes educativos involucrados en certificar la asistencia regular de los
niños, niñas y adolescentes a la escuela, así como determinados agentes locales
relevantes en la operatoria del registro de condicionalidad.
Uno de los supuestos que atraviesa el análisis, es que si
bien el origen institucional de la AUH se enmarca como un subsistema de las
Asignaciones Familiares (AAFF), dependiente de la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), el derecho que instituye esta política no se ha
cristalizado en las prácticas de los agentes operatorios como un derecho
equiparable al de las asignaciones familiares dirigidas a los trabajadores
registrados. La interpretación de estos agentes sobre la legitimidad del derecho
a percibir una prestación monetaria por parte de las familias desempleadas o
que se desempeñan en la economía informal, anuda nociones vinculadas a la
solidaridad, la justicia social, los derechos humanos, los planes dirigidos a
la pobreza, el asistencialismo.
Otro supuesto macro, estrechamente vinculado al anterior, es
que el diseño de las políticas públicas en general, termina materializándose y
moldeándose en las prácticas de ejecución concreta, en las instancias dónde el
Estado -encarnado en agentes burocráticos- y los destinatarios de tales
políticas entran en relación. Los objetivos que se propongan desde el diseño,
el tipo de accesibilidad a las prestaciones se desarrollarán de maneras
diversas de acuerdo a cómo se operacionalicen en tal nivel. Los agentes
burocráticos que mantienen contacto directo con los destinatarios y que deben
hacer frente a problemáticas que surgen en la ejecución, operan dentro de
ciertos márgenes de agencia y no siempre disponen de la reglamentación precisa
para cada caso.
El enfoque conceptual que se propone para problematizar este
objeto de estudio busca articular dos disciplinas o tradiciones de análisis:
categorías teóricas de la sociología y de las políticas públicas. La sociología
puede brindar elementos analíticos para entender la implementación de las
políticas públicas, es decir, cómo se llevan a la práctica y qué efectos tienen
las diferentes formas de ejecutar políticas nacionales –en este caso- a un
nivel local. Así, esta propuesta busca aportar a la estructura de un marco
analítico, que sin duda es más complejo e incluye otras dimensiones. Este marco
busca proyectarse como aporte a las estrategias de diseño y evaluación de
políticas estatales ya que muestra un componente fundamental de las mismas: el
encuentro con los destinatarios.
Específicamente lo que implica la AUH, como política
innovadora en relación con modalidades de programas de transferencia de ingreso
previas. Podría comprenderse como un avance –desde el plano normativo- en las
políticas sociales, dado que es una acción estatal encaminada hacia la
universalización de las prestaciones del sistema de seguridad social. Su
filiación institucional habilita su entendimiento como una garantía del derecho
a la seguridad social, distanciándose de la lógica de planes de ingreso
transitorios. Tal proceso requiere de cara al futuro lograr avanzar hacia un
esquema de acceso igualitario, no discriminativo que apunte a superar la
fragmentación actual del sistema de seguridad social en general. En ese camino
se presenta como necesario analizar y problematizar las formas de
implementación particulares, es decir, las características que asume en
diversos ámbitos en sus diferentes niveles de ejecución. En este sentido, se
resalta que a pesar de ser una política que lleva varios años de
implementación, que ha tenido modificaciones normativas progresivas, su
institucionalización como prestación de la seguridad social todavía está en
proceso de reconocimiento y fortalecimiento.
En las próximas secciones se desarrollarán determinadas
precisiones sobre la Asignación Universal y su sistema de cobro condicionado,
identificando una problemática particular de su operatoria: los destinatarios
que asisten a escuelas de gestión privada sin arancel o de “cuota mínima”. En
relación a ello, se identificaron agentes burocráticos relevantes en la
atención y posible resolución de los casos. Se llevaron adelante entrevistas y
se seleccionaron casos que aparecen como prototípicos. De manera subsiguiente
se presentan los lineamientos conceptuales que guían la propuesta, para arribar
al último apartado en el que se exponen y analizan las prácticas y
apreciaciones de los agentes en cuestión. Finalmente, se plantean determinadas
líneas provisionales de reflexión, que son la base de futuras indagaciones
empíricas y conceptuales.
La
Asignación Universal por Hijo para la Protección Social es una prestación
monetaria por niño, niña y adolescente (NNA) a cargo, dirigida hacia los
sectores del empleo informal, monotributistas sociales, empleadas domésticas,
trabajadores rurales temporarios y desempleados (Decreto 1602/2009). Desde el
año 2009 tal prestación se otorga a todo ciudadano que esté dentro de estas
categorías y que no registre un ingreso superior al salario mínimo vital y
móvil. A nivel institucional, la AUH se estructura como un subsistema del
sistema de Asignaciones Familiares de la Seguridad Social que administra y
ejecuta ANSES. Uno de los rasgos distintivos de tal subsistema es que los
titulares que reciben la prestación deben acreditar la asistencia regular a la
escuela de cada NNA a cargo y los controles de salud correspondientes a la edad[2].
Desde
el enfoque planteado, se busca analizar la cadena operativa del sistema condicionado
de la AUH, que además de involucrar la gestión de ANSES, implica el accionar de
dos grandes áreas sectoriales de la política social: educación y salud. Los
agentes de tales sistemas son comprendidos como burócratas de ejecución
“indirecta”, ya que sus prácticas son necesarias para la certificación de los
requisitos establecidos por la AUH y son parte de los agentes institucionales
que entran en contacto directo con los destinatarios y con los problemas que
surgen en la operatoria de la política. El recorte del presente trabajo se
centra en el ámbito educativo y en los agentes de ANSES Córdoba.
En
el ámbito educativo, el requisito normativo para mantener el cobro de la
prestación monetaria y acceder a un 20% retenido anualmente por ANSES, hasta
tanto se certifiquen las condicionalidades, es acreditar la asistencia regular
a la escuela en la libreta de Seguridad Social y/o Formulario por menor de edad
a cargo[3].
En el apartado correspondiente a “Educación” se registran los datos de la
institución educativa, su Código Único de Establecimiento (CUE), su nombre, el
tipo de gestión, el nivel, si el estudiante fue regular en el ciclo lectivo en
cuestión y durante el año previo, la firma y sello de la “Autoridad del
Establecimiento”.
Particularmente,
uno de los requisitos que marcaba el decreto de creación de AUH delimitaba que
las escuelas a las que tenían que asistir los niños y adolescentes
destinatarios de la misma debían ser “públicas”.
Durante el primer año de implementación de la política hubo problemas en
relación a tal requisito, ya que muchos de ellos asistían a escuelas
confesionales, de “cuota cero” de gestión privada[4],
por motivos como la falta de cupos en las escuelas de gestión pública, la
oferta pública insuficiente o inexistente en el interior. Estas situaciones
trajeron aparejadas modificaciones a nivel reglamentario y se procedió a
contemplar a los NNA que asistían a estos establecimientos y a reembolsar los
pagos suspendidos. Si bien en la práctica se dio la re- incorporación, a nivel
normativo no han terminado de quedar claros los procedimientos y criterios de
evaluación de casos, y las circulares internas de ANSES sobre este asunto no
fueron publicadas. Tal situación se toma como ejemplo particular de las
posibles problemáticas que surgen en la implementación concreta de una
política, en las que se manifiestan las particularidades locales de las
instituciones y diversas prácticas de los agentes burocráticos involucrados.
Los
requisitos formales de acceso y la problemática particular se traen a colación
en tanto atañen a la selección de determinados agentes burocráticos relevantes
para el análisis de la cadena operativa de implementación de la AUH, de la
interpretación que éstos tienen del sistema y de sus márgenes de agencia sobre
el mismo. En este sentido, las problemáticas de ejecución muestran cómo pueden
desarrollarse diversos ejercicios de atención/ desatención que influyen en la
accesibilidad concreta que se logra hacia la prestación.
A
partir del plateo realizado, para este trabajo se toman cuatro casos
prototípicos de agentes vehiculizadores de la condicionalidad educativa que
muestran los diversos tipos de atenciones que pueden darse como respuestas a
problemas en la ejecución: un secretario de una escuela primaria “cuota cero”
de gestión privada de una localidad el interior cordobés; un preceptor de una
escuela de nivel medio -gestión privada- de un barrio de la Ciudad de Córdoba[5].
Y dos agentes de una de las Unidades de Atención Integral (UDAI) de ANSES
Córdoba, que se desempeñan en niveles jerárquicos diferentes: un agente de
atención al público de la ventanilla exclusiva para AUH y un funcionario
jerárquico de la misma unidad[6]. En síntesis, tales agentes locales
situados en diferentes campos y dependencias son claves en relación a los
problemas operatorios que surgen en el contacto directo con los destinatarios.
Los
agentes seleccionados como agentes significativos de la cadena operatoria del
sistema condicionado de cobro de la Asignación Universal por Hijo, son agentes
burocráticos en el sentido general expuesto por Lipsky:
… al aplicar una política, los burócratas de
nivel callejero toman decisiones sobre personas que afectan sus oportunidades
de vida. Designar o tratar a alguien como merecedor de asistencia pública, como
delincuente juvenil o como persona de grandes realizaciones, afecta las
relaciones de otros con esa persona… (1980: 789).
Tales
herramientas analíticas son útiles para comprender, dentro de la cadena
operativa de una política pública, cómo diferentes micro- decisiones u
omisiones cotidianas terminan influyendo en la accesibilidad de los
destinatarios a las mismas. Se enfatiza que estos posicionamientos
diferenciales y prácticas disímiles se sitúan en campos particulares –con
reglas específicas- en dónde los agentes se desempeñan (instituciones
educativas, ANSES local)[7].
En
este sentido los agentes escolares (secretarios y preceptores) son parte de la
operatividad de la Asignación: en primera instancia registran la asistencia,
luego reciben la libreta- formulario de AUH de las madres, padres o
estudiantes, posteriormente gestionan la firma de los directivos de la
institución educativa y finalmente devuelven a los padres y/o a los alumnos que
requirieron tal formulario. El mantenimiento de la prestación monetaria depende
de este proceso de registración y tramitación que sucede en el campo escolar.
Desde esta óptica, se comprende a los agentes escolares como agentes
burocráticos “indirectos” de la certificación necesaria para acceder a la
prestación. Indirectos por su filiación institucional, ya que no dependen de
ANSES -desde dónde se ejecuta la política- pero su trabajo es requerido para
llevar adelante la misma.
Así,
otra característica que define a este tipo de agentes burocráticos es su
interacción directa con los destinatarios de la política, por ello Lipsky los
denomina “burócratas de nivel callejero”. En tales situaciones se manifiestan
márgenes más o menos discrecionales[8]
para tomar decisiones en lo ateniente a problemáticas que puedan surgir en la
cotidianeidad, no previstas por el diseño de la política, ante las que estos
agentes deben decidir qué cursos tomar. Tales instancias requieren libertad de
agencia para hacer frente a situaciones imprevistas. En el caso de los agentes
escolares, éstos tendrán mayores o menores márgenes de flexibilidad para
otorgar la condición de alumno regular, criterios diversos para tomar como
válidas o no las justificaciones de inasistencias prolongadas, etc. Las
características normativas que implica la AUH dentro del sistema de Seguridad
Social, también son interpretadas por los agentes ejecutores de maneras
diversas. Éstas se vinculan con lo que conocen, lo que desconocen, con la
valoración que hacen de las situaciones de las familias destinatarias, de su
propio rol y del principio de legitimidad del derecho que estaría garantizando
la Asignación. Tales agentes están habituados a interactuar con los sectores
destinatarios de políticas de transferencia de ingreso hacia sectores pobres, y
la historia de estas políticas y su operatoria configura parte de los esquemas
de apreciación de los mismos.
En la obra colectiva La Miseria
del Mundo, Bourdieu (2013b), alude a esta posición de las
"burocracias de base" (Lipsky, 1980) como "pequeños
funcionarios" estatales, encargados de cumplir la función social de
compensar los efectos de exclusión del mercado:
Estos agentes estatales están
atravesados por las contradicciones del Estado, que muchas veces viven, en lo
más profundo de sí mismos, como dramas personales: contradicciones entre las
misiones, a menudo desmesuradas, que se les confían (...) y los medios casi
siempre irrisorios, que se les entregan (...) (Bourdieu, 2013 b: 164).
En
este sentido, se enfatiza que los agentes, más allá de contar con información
más o menos “completa” o “incompleta” sobre las características del sistema AUH
que permitiría “optar” por elecciones racionales sobre cómo manejarse
atendiendo a lo que la normativa establece, producen prácticas que cristalizan
esos hábitos de operación. Estos hábitos están vinculados a lo que “tendrían”
que hacer en relación a este tipo de políticas y las demandas prácticas que
surgen y deben resolver, sin que esto implique una reflexión explícita. Lo que
este marco analítico plantea como “discrecionalidad” puede ser entendida como
un buen valor dentro de las burocracias,
situándola en una tensión entre usos habilitantes de derechos o bien limitantes
y arbitrarios[9].
En este sentido, los agentes burocráticos en este nivel pueden apropiarse de la
política de una manera punitivita- restrictiva o bien buscar los mecanismos
para habilitar los recursos del Estado, teniendo en cuenta las situaciones
particulares de los destinatarios.
Específicamente, en cuanto al diseño y la
operatividad de la AUH varios estudios muestran la centralidad de su organismo
ejecutor (ANSES), así como la baja articulación y coordinación con los sistemas
-de salud y educación- que integran su secuencia operativa (CELS, 2010; Costa et
al, 2014; Feijoó, 2014). Estos análisis contextualizan el presente recorte
analítico, que enfatiza acerca de las diversas modalidades que puede asumir el
mecanismo de certificación de la condicionalidad en el contexto escolar para su
operativización, y el tipo de accesibilidad que se logra de la prestación. Tal
como afirma Auyero (2013) en su obra Pacientes del Estado
son numerosos los estudios que han comenzado a problematizar los modos de
construcción del Estado –y sus políticas- a través de los intercambios
cotidianos entre los ciudadanos y los burócratas. “Estos estudios nos revelan
que las formas institucionales, las estructuras organizativas y las capacidades
son muy importantes, pero también que lo que el Estado significa
para la gente que lo habita es igual de importante” (Auyero, 2013: 21).
Así, en la cadena operativa de la política
analizada, las prácticas de los agentes escolares para otorgar la certificación
requerida están mediadas por el entendimiento de las situaciones sociales de
los alumnos y sus familias, lo cual también en última instancia define el
sentido de la condicionalidad. Posteriormente, cuando los destinatarios
presentan esta certificación, los agentes de ANSES certifican que los datos
sean correctos, y ante eventuales situaciones confusas también hay margen de
determinación: en el caso de que los niños o adolescentes asistan a
establecimientos de gestión privada, se le solicita que realicen una
declaración jurada ateniente a los fondos con los cuales pagan la cuota –si la
hubiere- de la escuela en cuestión. Ahora bien, las familias en esta situación,
en muchos casos son suspendidas por el sistema “por defecto” ya que se registra
que acude a un establecimiento privado. Se espera que las familias se presenten
a reclamar, y en esa instancia se realiza el registro de la declaración jurada,
acreditando los pagos suspendidos.
En este punto, cabe resaltar que muchas
familias no identifican el motivo de la suspensión del cobro, ya que hay
alumnos que sí perciben la AUH y otros que no dentro de la misma institución.
Otro tanto ocurre con las escuelas: aquí cobra mayor relevancia el margen de
agencia que tienen los agentes escolares como mediadores, ya que en muchas
ocasiones las familias desconocen cómo reclamar, temen averiguar (puede que
sigan percibiendo la prestación por otro de los niños a cargo y no quieren
perderla), o bien no tienen los medios para viajar hacia las Unidades de
Atención de ANSES. Es el caso de la escuela del interior provincial, desde la
cual se han realizado gestiones para que a sus alumnos no se les suspenda el
cobro.
La
reglamentación de la AUH presenta ciertos puntos que pueden dar margen a
diversas interpretaciones: la delimitación de los destinatarios es difusa, ¿Son
los niños y adolescentes o los adultos responsables? El fundamento para
percibirla, ¿es la protección a la niñez en tanto
categoría ciudadana particular o la protección basada en el status ocupacional
y de ingreso de los sectores desocupados y empleados informales?[10] Si las familias no logran acreditar
los requisitos del sistema de cobro condicionado por motivos de déficit de
oferta y atención en los sistemas de salud y educación, ¿es válida la
suspensión de la prestación? Y en estos casos, ¿cuáles son los criterios para
las excepciones?
Así,
dadas estas particularidades normativas, los burócratas entrevistados que
intervienen en la operatoria de la política –como los propios titulares-
identifican de manera diversa los requerimientos de la misma. Pero esta
identificación y las apreciaciones de los agentes está marcada por habitus
particulares que tienen que ver con la posición que ocupan (en el espacio
social, pero también al interior de las organización específica), la
información que reciben, la trayectoria de vida y las diversas experiencias de
“encuentro” con la política estatal.
Este
punto se puede problematizar a partir de la noción de habitus de Bourdieu
2013a). “Los individuos quieren lo que pueden. ¿Es la consecuencia de un
cálculo racional, de una especie de cogito, se trata de una autodeterminación?
No.” (Lenoir: 2004, 117). En este sentido podemos preguntarnos, ¿los agentes
educativos comprenden su rol como agentes ejecutores indirectos? ¿Están
interesados en que esta política logre sus objetivos? ¿Comprenden lo que
implica la AUH, sus diferencias con esquemas de transferencias de ingresos
previos, los avances en materia de garantía de derechos? Si bien estas
preguntas pueden entenderse como categorías analíticas (los propios agentes
pocas veces se hacen estas preguntas a sí mismos), se plantean en un sentido
teórico apuntando a qué es lo que los agentes pueden llegar a “aspirar”, cuáles
son sus apreciaciones y prácticas en el marco de sus experiencias y
trayectorias. Tal como lo plantea Lenoir (2004),
(…) esto significa que tratándose
de elaborar una teoría causal de las disposiciones duraderas, de las maneras de
ser permanentes y sistemáticas que son constitutivas del habitus, hay que
buscar en el entorno, en las experiencias primarias y secundarias todo lo que
es el equivalente real de lo que los estadísticos construyen en el plano
teórico con la noción de probabilidad objetiva. (Lenoir, 2004: 119).
Desde
la propuesta analítica planteada nos situamos en el análisis de las
experiencias secundarias -en términos de socialización- constitutivas de los
posicionamientos de los agentes. Las experiencias de trabajo acumuladas, las
reglas del juego de los campos en los cuales los agentes se desempeñan son
parte de la conformación de esquemas de disposiciones que se configuran
dialécticamente en la práctica y ciñen lo que tales agentes pueden esperar del
campo, lo que pueden aspirar de las prácticas de los demás y de las propias. En
el caso de los agentes educativos, sus apuestas se enmarcan en las reglas del
juego escolar, y sus propias trayectorias en relación a su labor en el sistema
educativo y las experiencias que puedan o no haber tenido en relación al campo
de las políticas sociales estatales, las cuales se han relacionado
históricamente de manera diversa con la escuela:
La controversia pública
también se centra en el papel apropiado del control social (…) En el terreno
educativo, el público también está dividido entre lo recomendable de políticas
disciplinarias liberales y una instrucción más flexible, o una disciplina de
castigo y enfoques más rígidos y tradicionales (Lipsky, 1980: 794).
Otro
ejemplo que es posible pensar en paralelo, son los agentes burocráticos de
ANSES, acostumbrados y predispuestos a atender a un público particular, que
históricamente ejecutó prestaciones a la población contribuyente, es decir a
los trabajadores formales. Estos agentes, se encuentran en una nueva situación,
con nuevas reglas e interlocutores que son los sectores desocupados y
trabajadores del sector informal, público que hasta el momento atendía la
burocracia típicamente asistencial. Esto marca un cambio sustantivo en la
maneras de atender al público en cuestión: nuevas formas de informar, explicar
y requerir, ya que no existe la mediación previa de los empleadores sobre la
los requisitos para acceder a las prestaciones de la Seguridad Social
tradicional (asignaciones familiares, por embarazo, por escolaridad, etc.) los
plazos y los mecanismos de tramitación[11].
A
diferencia de esto, en las escuelas, este cambio de población a atender no se
vivencia de la misma manera. La escuela ha hecho frente a la “cuestión social”
y ha atravesado un cambio sustantivo en sus funciones hace mucho más tiempo
(Tenti Fanfani, 2015). Los agentes escolares en cuestión son parte de escuelas
“confesionales” que trabajan con población de bajos recursos y que fueron
instituidas para fortalecer la oferta educativa hacia estos sectores. Estos
agentes operan con –y desde-
Condicionamientos
inconscientes (pero no automáticos y mecánicos) que colocan y recolocan a los
individuos en su sitio (…) Hay, así, cantidad de llamadas al orden, de signos
sociales que son el equivalente práctico de las oportunidades objetivas, que
desembocan en que todo actor social se comporte como lo hace... (Lenoir, 2004:
119).
Estos
“llamados al orden” ponen en tensión el derecho que instituye la AUH,
específicamente las reglas de a quién deben ir dirigidas las prestaciones de la
Seguridad Social tradicional, y en particular hacia quiénes debe dirigir
recursos económicos el Estado y bajo que supuestos de “merecimiento”. Los
ejecutores no rompen con el imaginario tradicional, desarrollando prácticas y
visiones relativas a la gestión de “planes sociales”. Determinadas
disposiciones duraderas impiden la apropiación de la prestación estatal como
una nueva modalidad del sistema de Seguridad Social, como un “derecho”. Este
punto se manifiesta también en las reglas del juego para acceder a la
prestación: la AUH plantea un esquema de cobro condicionado, que obliga a que
los hijos de los titulares asistan a la escuela y cumplan con los controles de
salud. Condición que no está presente en las Asignaciones Familiares de los
trabajadores formales. El mecanismo de cobro condicionado marca desde el diseño
una diferencia sustantiva entre ambos sistemas (Ambort, 2016).
Otra
manifestación de las distinciones que operan entre los destinatarios de la
Seguridad Social tradicional y la Asignación Universal es su distribución
espacial en los edificios de la ANSES. Encontramos una división en la atención,
las ventanillas son diferenciadas, los trámites son paralelos. En las escuelas,
las familias o alumnos que reciben AUH son los que solicitan las firmas y
sellos que acreditan su asistencia regular en el formulario dónde también
acreditan la situación laboral, los ingresos de los padres y los controles de
salud según la edad de los NNA en cuestión. Si no se acredita la asistencia
regular, la Asignación es suspendida y el 20% retenido anualmente no es
percibido. Tal proceso de registración y control se emparenta con el certificado
de regularidad escolar que se debe presentar para cobrar la “Ayuda Escolar
Anual”[12],
pero esto no implica la suspensión de las AAFF del trabajador formal. Tales
reglas de juego, provenientes del diseño de la política actual y de políticas
previas[13],
han delimitado disposiciones duraderas en los agentes operativos que se
observan en los modos de informarse, de reclamar cuando se dan irregularidades,
cuando se suspenden pagos, etc.
Así,
en la literatura especializada hay coincidencia en que la AUH implicó e implica
un cambio normativo de gran magnitud, por la gran cobertura que logra,
eliminando cupos y límites temporales de acceso, adecuándose a las
características informales y fluctuantes del mercado de trabajo, como rasgos
estructurales (Gasparini y Cruces 2010; CEPAL- OIT, 2014). Para las familias,
niños y jóvenes significó un acceso estable y previsible de una prestación
económica que los acercó a las prestaciones de salud y educación públicas
(Aquín, 2014; Aragón, 2015; Garcés, 2015; Gluz y Rodríguez Moyano, 2013);
ejecutándose desde la ANSES, institución que ha evidenciado una gran capacidad
operativa (Costa et al, 2014). Nos
preguntamos ahora sobre las prácticas e interpretaciones de sus agentes
ejecutores sobre tales características.
La
operatoria de la política, su ejecución, está atravesada por el entendimiento
de los agentes burocráticos sobre el fundamento legitimante de la misma. En
relación a ello las demandas de la práctica concreta y cotidiana hacen que los
agentes resuelvan las situaciones inesperadas acudiendo a lo que conocen acerca
de la reglamentación y, a la vez, improvisen sobre la marcha para lograr
destrabar las problemáticas. En tales situaciones emerge el principio
legitimador que cada agente le atribuye a la política, la apreciación de las
problemáticas de las familias receptoras y la percepción del propio lugar
ocupado en la operatividad de la política. Estas dimensiones estructuran y dan
sustento tanto a las prácticas de atención a las demandas de los destinatarios,
así como a la inacción y desatención de las mismas.
Tal
como se introdujo, la problemática particular en cuestión involucra a escuelas
públicas de gestión privada “confesionales” a las que acuden niños y adolescentes
que reciben la Asignación Universal por Hijo. Estas instituciones se crearon
con el fin de a hacer frente a las problemáticas de escolarización de la
población de bajos recursos, lo cual pone de relieve ciertas limitaciones que
enfrenta el sistema educativo público en general para poder atender a la
demanda en cuestión. Cabe mencionar que ambas escuelas públicas de “gestión
privada” tienen en común que tanto los cargos docentes, como los cargos
administrativos de secretario y preceptor son cargos pagos por la Provincia. A
su vez, ambas escuelas suministran el comedor de Programa de Asistencia
Integral de Córdoba[14]
(PAICor). En las dos instituciones escolares cumplen con lo dictaminado por el
Ministerio de Educación provincial en relación a la regulación de la cantidad
de faltas permitidas anualmente para conservar la regularidad de los alumnos,
los pedidos de justificaciones, el sistema de reincorporaciones, etc. Y otra
característica común es que ambas reconocen que hay una gran proporción de su
alumnado que recibe AUH, pero no hay un registro de la cantidad, ni han
recibido instructivos de ANSES sobre los requisitos de acceso para los
destinatarios de la AUH.
La
escuela de nivel primario se establece en una localidad del interior provincial
con posterioridad a la crisis de 2001, con el objetivo de llegar a los
territorios más pobres en tal coyuntura socio- económica[15].
Si bien depende de una congregación religiosa, no cobra cuota ni cooperadora[16]. El alumnado que recibe es pobre,
los padres trabajan de manera estacionaria u ocasional (changas), en muchos
casos viajan hacia otras localidades por lapsos breves para trabajos
particulares. En relación a la AUH, se trata de una población que involucra un
alto porcentaje de potenciales destinatarios de la prestación:
“[sobre la cantidad de
alumnos que reciben AUH] yo diría que la mayoría, o sea, sinceramente no tengo
un registro de quién, pero que yo sepa la mayoría. Siempre y cuando ninguno de
los padres trabaje en blanco, porque automáticamente les dan la baja, ha
pasado… Y algunos papás que por ahí me dicen que la tengo que ir a gestionar,
les tengo que ir a hacer, que no tienen trabajo o que hacen changas y que no
han ido por una cuestión de ir a preguntar, a hacer la cola, el trámite,
digamos la parte formal… pero la mayoría (…) Yo te diría que la mayoría, porque
se firman libretas todo el tiempo. (Secretario escuela primaria- Gestión
privada. Interior cordobés).
Las
características socio- ocupacionales de las familias muestran los modos
particulares de acceso al trabajo, los movimientos de los adultos a cargo y
rotaciones domiciliarias motivadas por ofertas laborales. Esta dinámica influye
en las posibilidades de la asistencia regular de los niños a las escuelas. En
la institución el registro de las asistencias es llevado a cabo día a día por
los maestros en cada grado, para luego entregar el registro al secretario quien
sistematiza los datos, los administra y los archiva. Cabe destacar que su
función es fundamental en la mediación entre los destinatarios de la AUH y el
registro de la firma que acredita la condición de “alumno regular” en
formulario y/o libreta requerido por ANSES. El secretario corrobora que los
niños estén asistiendo, y ante situaciones de menos regularidad contacta a los
padres con los directivos:
Si yo veo que aparece una
mamá a pedir que me firmen la libreta, y yo veo que este niño quizás… A ver,
tanto tratar con las madres, con los padres, vos ya te sabés hasta los nombres
de los chicos, los apellidos. Si es un chico que falta mucho, que falta poco.
Si la madre lo trae o no a la escuela, si participa o no… Más o menos vas
conociendo a la familia. Son órdenes de los directivos: si yo veo que viene una
mamá a pedir que le firmen la libreta, y veo que ese nene no está viniendo a la
escuela o falta… O sea, primero se entrevista con algún directivo… O sea, yo
digo, no se la puedo firmar porque ‘Mauricio’, suponete, no está viniendo, o
‘¿qué pasa que no viene a la escuela?’ O, ‘hace mucho que no lo veo’, entonces
se entrevistan con alguno de los directivos hasta que ellos me den el visto
bueno (…) Nosotros tratamos de hacer un seguimiento de esto. (Secretario
escuela primaria- Gestión privada. Interior cordobés).
En
función de estos procedimientos la firma de libretas de AUH no aparece como
gestión problemática con las familias, ya que no es común que la soliciten
familias que han dejado de asistir. “Entonces es raro que venga alguien a
hacerte querer firmar una libreta de un nene que no viene” (Secretario escuela
primaria- Gestión privada. Interior cordobés). La escuela tiene una postura
contemplativa hacia las realidades sociales de su alumnado y se dan
flexibilidades a fin de lograr retener a la población y mantener su
escolarización[17].
La
otra institución tomada como caso prototípico de las problemáticas que pueden
surgir en la ejecución de la AUH, es una escuela de nivel secundario que
también recibe a sectores pobres y depende de una orden religiosa. Cobra una
cuota mínima cercana a los $150. Se reciben alumnos con sobre-edad, repitentes,
expulsados del sistema público, entre otros motivos, por problemas de conducta
o por insuficiencia de cupos. La institución está situada en un barrio
periférico de Córdoba con altos niveles de pobreza y buena parte de su alumnado
trabaja en puestos informales y temporarios. Muchos acompañan esporádicamente a
los padres a trabajar, o bien cumplen el rol de cuidadores de sus hermanos
menores u otros miembros de la familia cuando hay problemas de salud. La
mayoría de los padres también se desempeñan en puestos laborales no
registrados, y en los casos en que el hogar no es monoparental trabajan ambos.
Las
características socio-familiares influyen directamente en las posibilidades de
asistir a la escuela secundaria y lograr su finalización. En este nivel, el
registro de las asistencias la realiza un preceptor. Al igual que en la escuela
primaria, también se da un esfuerzo escolar por lograr que los alumnos no
abandonen, y cuando se detectan faltas, el preceptor se comunica con la
familia, se envían notas para informar y convocar a reuniones. En muchos casos
es muy complejo lograr contactarse con los padres por la dinámica laboral, que
impide que se acerquen a la escuela. En estos casos el contacto se da hacia los
propios alumnos, incentivándolos a que regresen y se realizan prácticas para
fomentar su permanencia. El preceptor “media” entre los alumnos y los
profesores para que estos tengan en cuenta los motivos de las faltas y briden
instancias de recuperación. En cuanto al registro requerido para la Asignación,
el preceptor recibe los formularios o libretas y los hace firmar por los
directivos:
Del ciclo básico sí son
bastantes los que vienen, nada más que sí, a veces han tenido
problemas porque al ser colegio privado, acá con una cuota mínima, a
comparación de otros colegios, a algunos les han sacado la Asignación. Han
venido las mamas a plantear que al ser el colegio privado, les habían sacado la
Asignación, entonces tenían que hacer toda una declaración jurada, una notita,
para que le vuelvan a pagar de nuevo. Eso me lo han planteado muchas mamás. Y
hay otros que no han tenido problemas. (Preceptor, escuela nivel medio- Gestión
Privada. Barrio periférico- Córdoba Capital).
Esta
cita, muestra las diversas situaciones que se dan entre los propios alumnos de
un mismo establecimiento, vinculado a lo que se planteaba al inicio sobre los
procedimientos y la normativa que aún hoy es difusa. Ante esta situación los
agentes educativos en cuestión atienden de diferentes formas a la problemática.
En el caso del secretario de la escuela primaria, éste realiza un seguimiento
activo de lo planteado por la familia, y hasta ha acudido personalmente a
ANSES, conjuntamente con los directivos. Estos han realizado reclamos,
aduciendo que los alumnos viven en situaciones de extrema vulnerabilidad, que
es dificultoso para ellos viajar y realizar trámites; que asisten a la escuela
regularmente y no se les requiere el pago de cuota, motivos por los cuales
deberían cobrar la AUH. Las respuestas ante estos reclamos han sido que los
trámites deben ser personales, por los propios titulares y que no es
incumbencia de las escuelas.
En
la institución educativa de nivel medio los padres
también se acercan a plantear su inquietud por la suspensión del pago, pero a
diferencia de la escuela primaria, no hay un acompañamiento activo en la
tramitación ni en los reclamos. Si bien, el preceptor de la secundaria tiene
mayor conocimiento del mecanismo que realiza ANSES en esos casos, que termina
re-habilitando (y re- embolsando los pagos suspendidos) a los destinatarios una
vez que realizan el trámite correspondiente, se mantienen casos en los que las
familias, por desconocimiento, se quedan sin cobrar la prestación:
…ellos vienen, me dan la
libretita y yo se los completo y chau, no sé cómo serán los trámites para
hacer.
Entrevistador: Y eso de la declaración
jurada, ¿ustedes no firman nada?
Entrevistado: No solamente la mamá.
Puede que ANSES ahí tenga un formulario y bueno. Eso es lo que me han planteado
pero la verdad que siempre me han llevado la… hay otras mamás que nunca han
tenido problemas. Porque la libretita te viene a decir si el colegio es estatal,
si es privado y esas cosas. Y bueno, hay que completar que es privado, entonces
a algunos esas cosas le han dado de baja, que han venido las mamás a quejarse y
otras que no, que no han tenido ningún problema.
Entrevistador: ¿Y cuando vienen a quejarse
ustedes qué les dicen?
Entrevistado: Que qué raro… Porque otras
mamas siempre vienen a completar la libreta y nunca han tenido problemas. No sé
cómo se manejará ANSES. (Preceptor, escuela nivel medio- Gestión Privada.
Barrio periférico- Córdoba Capital).
Por
otra parte, las respuestas de ANSES ante estas situaciones problemáticas se
centran en la normativa interna. El agente de atención al público hace
referencia al mecanismo: se espera que las familias asistan a ANSES al
“detectar” que se les ha suspendido el pago, realicen el reclamo, y en ese
momento se les hace completar una declaración jurada en la cual se vuelve a
reafirmar que no cobra más del salario mínimo, que se desempeña en la economía
informal o está desempleado (y en el caso de que la escuela de gestión privada
cobre cuota, se le consulta cómo hace para pagarla, si hay terceros que brindan
ayudan, si reciben beca, etc.). Con posterioridad, se vuelve a dar el alta, y
se acreditan los pagos mensuales que hayan sido suspendidos.
El
agente jerárquico de ANSES entrevistado, por su parte, manifiesta otras
problemáticas en relación al registro de las condicionalidades que le llegan de
los diversos agentes de atención. Se reconocen problemáticas vinculadas a los
prestadores de salud, como la resistencia a otorgar turnos para los controles
requeridos por la AUH y situaciones vinculadas a problemas de disciplina en los
colegios, lo cual dificultaría en algunos casos la firma de la libreta para
presentar en ANSES.
Así,
se observa que en el “círculo operativo” que implica el registro de la
escolarización, que condiciona la suspensión o no del cobro mensual, los
agentes burocráticos escolares cumplen un rol muy significativo. En muchos
casos depende de ellos -dado su encuentro cotidiano con los destinatarios- la
información que pueda llegar a las familias, el acompañamiento o incentivo que
pueda darse hacia éstas para que realicen los trámites necesarios, ante
situaciones que no son claras. En el caso de los agentes de atención de ANSES,
estas situaciones muestran que el vínculo con la población a la que atienden es
más lejano y no se reconocen de manera clara las realidades que vive la gente,
tales como la lejanía geográfica y la imposibilidad de trasladarse para
realizar reclamos, la desinformación, la resistencia a reclamar por temor a que
se suspenda la prestación destinada a otros miembros de la familia, etc. Muchas
veces el resultado es que la prestación queda suspendida por varios meses o
deja de cobrarse. Sobre este punto, desde ANSES se manifiesta que una de las
problemáticas operativas es la desinformación de las familias y la necesidad de
contar con mayores recursos humanos para lograr que el sistema de acceso
funcione correctamente ante la masividad de cobertura que implica[18].
Finalmente,
retomando lo planteado sobre los fundamentos legitimantes que operan en los
esquemas de percepción de los agentes burocráticos, observamos cómo conviven y
se entrecruzan nociones difusas sobre el derecho que representa la Asignación
para las familias que la perciben. Estas nociones colocan énfasis diferenciales
de sentido y de valoración a lo que significa el derecho, “los beneficios”, los
“planes sociales”, la “ayuda estatal”, el “asistencialismo”, el “favoritismo”
la “solidaridad”, en una articulación de sentido no-unívoca:
[Sobre la certificación de la
escolarización en las escuelas] se los llenan como una cuestión de favor, sin
entender que esto se trata de un derecho de los
niños. Y a nosotros eso nos preocupa puntualmente porque, la escuela tendría
que ser la institución que más…Y entender que esto se basa puntualmente en los derechos universales de los niños, no es un plan para mantener vagos como muchos docentes creen.”
(Agente jerárquico ANSES Córdoba).
Esta
visión enfatiza en la Asignación como un derecho de los niños que el Estado
está garantizando y “condicionando”: “que es un derecho
condicionado, que garantiza el acceso a otros derechos por parte de
los niños y adolescentes y que es responsabilidad del Estado que esos derechos
se hagan efectivos” (Agente jerárquico ANSES Córdoba). Así, se observa que el
énfasis está puesto en comprender a la prestación como un derecho universal,
pero los agentes también se refieren a sus destinatarios como titulares de un
“beneficio”: “En Córdoba son 280 mil beneficiarios de
la Asignación Universal por Hijo”. (Agente jerárquico ANSES Córdoba). A
diferencia de esta visión los agentes escolares la entienden como una ayuda,
que se materializa a través de un “plan”:
La Asignación para mi parece
como una ayuda, una ayuda más. A veces las mamás
con eso compran cosas para el colegio, como te decía pagan las cuotas, esas
cosas. Me parece que está bien, no le veo negativo. (Preceptor, escuela nivel medio- Gestión Privada. Barrio periférico-
Córdoba Capital).
Las
prácticas concretas de ejecución[19]
de la prestación muestran como la garantía del derecho a la Seguridad Social
para estos sectores tiene características particulares que dista de parámetros
claros y uniformes de acceso:
Sí, porque a mí me llama
mucho la atención también esto de que algunos no le sacan y
otros sí. Porque son nuevos o porque vaya a saber. Porque es raro,
porque si vamos al caso tendrían que sacarle a
todos. Porque la mayoría de las mamás que vienen acá a anotar, se
dice es colegio privado, tiene una cuota mínima, ellas ‘sí, sí, sí’. Después
cuando viene con la libretita y le llenás, de diez no me dice nada. Otro ‘como puede ser, me lo sacan, hay que hacer un montón de otras cosas’.
Entonces es raro, vaya a saber cómo se manejara el ANSES
o quien será. (Preceptor, escuela nivel medio- Gestión Privada. Barrio periférico-
Córdoba Capital).
La
Asignación Universal amplía el derecho a la Seguridad Social hacia los sectores
empleados informalmente y/o desempleados, manteniendo la garantía del mismo
condicionada a controles de escolarización y salud de los niños, niñas y
adolescentes a cargo. En relación y a la par de las discusiones
normativo-conceptuales sobre los sistemas condicionales en las políticas
sociales, atendiendo a los supuestos de trabajo planteados, la presente
propuesta se concentró en describir y analizar la importancia que asumen las
características de la operatoria local y cotidiana. Ésta muestra problemáticas
concretas que atañen a la accesibilidad. Se observa que las prácticas y
percepciones de los agentes burocráticos que llevan adelante la ejecución en el
ámbito de las instituciones educativas y en la atención a los titulares de AUH
en ANSES, son diversas y dependen del grado de conocimiento y cercanía que
tengan con las realidades de las familias receptoras. Se identifican prácticas
de acompañamiento activo, agentes que manifiestan no conocer la totalidad de la
información sobre requisitos, agentes que “atienden” a los destinatarios y sus
problemáticas pero no realizan una intervención más allá de sus funciones
institucionales formales. Por otra parte, los agentes de atención de ANSES
tienen la información completa de la reglamentación para casos particulares,
pero desconocen las particularidades que hacen que las familias no lleguen a
tramitar reclamos por suspensiones de pago.
La
institucionalización creciente del subsistema AUH, que se enmarca en el sistema
de las Asignaciones Familiares, implicó modificaciones normativas de
equiparación progresiva en las prestaciones (Asignación Universal por Embarazo,
Asignación Escolar y la unificación del sistema de actualización de montos
mediante la Ley 27.160 en el año 2015). Esta creciente institucionalización,
requeriría de un nuevo enfoque de la legitimidad de acceso al ingreso
transferido por el Estado. A nivel de los agentes burocráticos que llevan
adelante su operacionalización, esta legitimidad es, aún hoy, confusa. La
definición del principio de acceso no es clara, entran en juego y se conjugan
simbólicamente las credenciales que otorga la asistencia a la escuela, a modo
de “recompensa”, de “fomento”, así como también la sanción por si no se
sostiene esta condición y se suspende la prestación.
Esta
mixtura de nociones de interpretación sobre el derecho que instituye la AUH está
permanentemente atravesada por las características que se atribuyen a las
familias y a las causas de su situación de pobreza. En este punto se destaca
que, si bien la AUH ha avanzado normativamente, distanciándose de la lógica de
planes o programas sociales temporarios, a nivel de su operatoria de dan
tensiones en el entendimiento, desconocimiento de sus fundamentos y requisitos
de acceso, lo cual termina influyendo en las características que asume la
prestación en contextos particulares de ejecución.
El
Estado con la determinación de reglas de titularidad, de acceso, de controles,
opera como instancia de “veredicto”, la cual es encarnada en las prácticas de
diversos agentes burocráticos, ubicados en diversos campos. A nivel macro, las
políticas públicas delimitan asignaciones de recursos que influyen en el curso
socio-económico. A nivel particular, los agentes burocráticos, como agentes que
operacionalizan tales políticas, son quienes en su contacto directo con los
destinatarios terminan “moldeando” la política. Es allí donde el Estado cobra
vida e influye en las oportunidades y limitaciones de la gente: “Los actos de
registro dotan a situaciones de hecho de un estatus oficial: «a la vez esto no
cambia nada y lo cambia todo»” (Lenoir, 2004: 127).
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Leyes:
Ley 24.714 Asignaciones Familiares.
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Resoluciones:
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Resolución ANSES, Nº 132/2010 -
Asignaciones familiares – Asignación Universal por Hijo para Protección Social.
Libreta Nacional de Seguridad Social, Salud y Educación. Formalidades y plazos.
Respuestas al pedido de
información pública Decreto 1172/03:
ANSES -Administración Nacional de la
Seguridad Social– (2015), Respuesta a pedido de
información pública: Nota DGDNyP 286/15. 15 de abril de 2015.
___
Matilde Ambort
mlambort@gmail.com
Licenciada en Sociología.
Tesista del Doctorado en Administración y Política Pública, Instituto de
Administración y Política Pública, Universidad Nacional de Córdoba. Becaria
Doctoral CONICET. Auxiliar Docente Universidad Nacional de Villa María, cátedra
de "Taller de Investigación", Licenciatura en Sociología. Miembro de
equipo de investigación "Derechos sociales y políticas sociales: una
revisión constitucional de los instrumentos jurídicos". Centro de
Investigaciones Jurídicas y Sociales- Universidad Nacional de Córdoba.
[1] A los fines de una lectura llevadera se utilizará la sigla AUH,
indistintamente con la referencia a “la Asignación” o bien “Asignación
Universal”.
[2] A diferencia del sistema de Asignaciones Familiares, la AUH tiene un
límite de cobertura de cinco hijos. Para un análisis exhaustivo de las
diferencias entre ambos sistemas ver Ambort, 2016.
[3] En tal “Formulario- Libreta”, se registran los datos del adulto
responsable y los del menor de edad a cargo. Además de tales datos básicos de
registración, el formulario se divide en tres apartados: “Declaración Jurada
del Adulto responsable”; “Vacunas y controles de salud” y “Educación”.
[4] En el año 2010 el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) realizó
un informe en el que se estimaba que la cantidad de niños, niñas y adolescentes
suspendidos ese año del cobro de la Asignación ascendía a 42.000 casos (CELS,
2010). Según los datos relevados por la Encuesta Evaluación AUH 2013- 2014,
citado en Kliksberg y Novacovsky (2015), el porcentaje de NNA receptores de AUH
que asisten al sector privado a nivel país, en el nivel secundario es de 12,
7%, mientras que para el nivel primario es de 6%.
[5] Se trata de agentes que trabajan en instituciones donde acudían alumnos
titulares de AUH que fueron suspendidos en el año 2010. Ambas instituciones se
movilizaron y fueron parte del conjunto que elevó reclamos vía Ministerio de
Educación de la Provincia y directamente a ANSES Córdoba. En la actualidad, en
ambas instituciones se dan casos diversos: alumnos que perciben sin trabas la
AUH y otros que se les suspende el pago o se le retiene el 20% acumulado por
asistir a una escuela de gestión privada.
[6] Las entrevistas realizadas y seleccionadas son parte del trabajo de
campo llevado a cabo en el marco de mi Tesis doctoral en Administración y
Política Pública (IIFAP- UNC) dirigido y co-dirigido respectivamente por Pilar
Arcidiácono y Cecilia Jiménez Zunino.
[7] Otro gran campo de análisis es la burocracia típicamente asistencial.
Para un análisis detallado sobre el mismo en el ámbito del Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación, ver Perelmiter (2015).
[8] Este concepto debe ser comprendido en su marco teórico general. Se
enfatiza que en este trabajo no se utiliza en un sentido evaluativo o
prescriptivo de la política ni de los agentes, sino como una característica
constitutiva de la ejecución de las políticas públicas. En cada caso,
dependiendo de los objetivos de análisis se delimitarán mayores o menores
rasgos de arbitrariedad, como también la manera en que esto puede influir de
manera positiva y/o negativa en los destinatarios.
[9] En este punto, si bien excede el objeto del presente artículo, es
preciso enfatizar que la AUH en relación a planes de ingreso previos, disminuye
los márgenes de selección discrecional de los destinatarios. Dado su diseño
dentro del sistema de Seguridad Social, todo aquel que
cumpla con los requisitos planteados tiene derecho a acceder. No hay cupos de
acceso, ni límites temporales para inscribirse, tal como ha sucedido con
políticas previas. Para un análisis detallado ver Arcidiácono, 2012.
[10] Para un análisis detallado sobre la titularidad y las referencias
normativas en la fundamentación de la AUH, Ver Ambort, 2014.
[11] Uno de los puntos trabajados en el informe sobre AUH realizado por
Pautassi, et al. (2013), es muy ilustrativo al describir la situación de los
empleados de ANSES cuando se implementó la AUH: “En tanto que la ANSES, es un
instituto históricamente creado para la gestión de los trámites asociados con
el área contributiva de la política social (asignaciones familiares,
jubilaciones y pensiones), estas situaciones de maltrato en gran medida se
explican por el impacto que ocasionó en la cultura institucional del personal
de atención al público de la ANSES el nuevo perfil de quienes concurren a las
oficinas por la AUH y la AUE. Resultan muy claros en este sentido, y sumamente
preocupantes, los relatos de los trabajadores de las UDAI entrevistados quienes
fueron contratados a comienzos de la implementación de la AUH: ‘Cuando llegamos el personal de la UDAI decía
‘¡llegó la gente que va a atender a los negros! En serio, es literal…Y hay una cuestión de piso de decir: ‘no,
ustedes los tienen que atender’”.
(Pautassi, et al., 2013).
[12] Cabe aclarar que la “Ayuda Escolar Anual” es otra prestación
independiente de las asignaciones familiares, la cual sí requiere el
certificado de escolaridad al inicio del ciclo lectivo. Se trata una prestación
monetaria anual destinada a los menores de edad a cargo que están
escolarizados. Esta prestación fue extendida a los destinatarios de AUH en el
año 2015.
[13] Al respecto el trabajo de Straschnoy (2015) plantea de manera muy clara
los fundamentos de la “economía política” del diseño de políticas de
transferencia de ingreso, incluyendo a la AUH. Se identifican componentes de
búsqueda de aceptabilidad, conjuntamente a un patrón analizado desde el concepto
de “path dependence” vinculado al a historia de las condicionalidades en las
políticas sociales.
[14] Programa de Asistencia Integral de Córdoba (PAICor), según datos
oficiales, este programa tiene como objetivo “contribuir a la inclusión, a la
permanencia en el sistema educativo formal y al adecuado crecimiento y
desarrollo de la población en edad escolar en situación de pobreza o indigencia
de la totalidad de la Provincia, brindando asistencia alimentaria, implementos
escolares básicos y acciones complementarias, tendientes a mejorar o adquirir
hábitos vinculados a una alimentación saludable. El programa se encuentra
destinado a niños y jóvenes carenciados que asisten a establecimientos
educativos del Ministerio de Educación de la Provincia de Córdoba, y que
solicitan la asistencia del PAICor, pertenecientes al Nivel Pre. Escolar,
Inicial, Enseñanza General Básica, Ciclo Básico Unificado, Ciclo de
Especialización. (Ministerio de Gestión Pública de la Provincia de Córdoba,
2016). https://paicor.cba.gov.ar/Home/institutional.
[15] La identidad de los agentes y la confidencialidad de los datos
obtenidos en el trabajo de campo, se resguarda desde un principio ético-
metodológico. La identidad de los mismos se resguarda sin hacer referencia a
los nombres propios de los agentes e instituciones, sin localizar
específicamente los barrios ni las localidades en cuestión. Estos agentes son
significativos en tanto su posición en la cadena operativa de la AUH, y se
expone sólo su función institucional ya que ésta se presenta como dimensión
relevante para el análisis. En esta línea, todos han sido mencionados y citados
desde la persona masculina, sin desconocer que esta decisión sobre el uso del
lenguaje no es neutral desde el enfoque de género. Esta aclaración se funda en
una adscripción ideológica personal hacia los principios de no discriminación.
[16] Actualmente la matrícula de la escuela asciende a más de 450 alumnos,
incluyendo al nivel inicial y nivel primario, en dos turnos.
[17] Se contemplan y consideran los casos particulares, motivos de salud,
problemas familiares, problemas de cuidado que traen aparejados la dinámica y
los tiempos laborales de los empleos a los que acceden los padres. Se busca
dialogar con ellos para sostener la asistencia aunque sea interrumpida por
estos motivos
[18] A nivel nacional, la cantidad total de titulares, a inicios de 2015 era
de 3.624.230 (ANSES, 2015). Córdoba es la segunda provincia con mayor
porcentaje de receptores de AUH. Para el año 2013 contaba con 276.874
receptores, representando el 8% de la cobertura total del país, después de
Buenos Aires con el 37,1%, seguida por Chaco con el 4,3%. (Fuente ANSES e INDEC
en Klikseberg y Novacovsky, 2015).
[19] El informe que
realiza el Ministerio de Educación de la Nación en el año 2011, encargado a
seis universidades nacionales da cuenta de manera pormenorizada de las
percepciones de los agentes educativos y las familias. Tal análisis registra
una percepción general positiva sobre la Asignación, admitiendo, a su vez,
posturas críticas de funcionarios y docentes en lo ateniente al funcionamiento,
fines y usos de la Asignación por parte de las familias receptoras de la AUH
(Ministerio de Educación, 2011).