Globalización “descarriada” y “regionalismo
desconcertado” en la era Trump
Globalization “unrailed” and “disconcerted regionalism”
in the Trump age
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Esteban Actis
e.actis@conicet.gov.ar
Fac. de Ciencia Política y RRII,
Universidad Nacional de Rosario. CONICET, Argentina.
Anabella Busso
anabella.busso@fcpolit.unr.edu.ar
Fac. de Ciencia Política y RRII,
Universidad Nacional de Rosario, Argentina.
Resumen
El retiro del Reino Unido de
la Unión Europea y el triunfo de Donald Trump en las elecciones presidenciales
de Estados Unidos son indicadores de cambio en el orden internacional. Las
críticas a la “globalización neoliberal” por parte de las sociedades de los
países desarrollados constituyen un dato central de dicho proceso. En este marco,
desde la perspectiva económico-comercial Washington decidió favorecer el
proteccionismo, rechazar y revisar los tratados de libre comercio y oponerse a
la relocalización de empresas presionando para el regreso a casa. Estas
decisiones impactaron sobre los procesos de integración latinoamericanos. Así,
al deterioro del “regionalismo posliberal” iniciado en 2011 como consecuencia
del surgimiento de la Alianza del Pacífico le sucedieron la euforia de los
nuevos gobiernos del MERCOSUR para flexibilizar el acuerdo y trabajar en pos
del tratado de libre comercio con la Unión Europea. Sin embargo, ambas
alternativas enfrentan en la actualidad los desafíos del nuevo escenario. En
este artículo, vía la interacción entre el concepto de “globalización
descarriada” y la caracterización del regionalismo latinoamericano como
“desconcertado”, analizamos el impacto de los cambios internacionales en las
alternativas actuales de integración regional.
Palabras clave: globalización; Trump;
regionalismo; América Latina; desconcierto
Abstract
The withdrawal of the United
Kingdom from the European Union and the triumph of Donald Trump in the United
States presidential elections are indicators of change in the international
order. The criticisms of developed countries' societies towards “neoliberal
globalization” constitute a central element of this process. In this context,
Washington from the economic perspective decided to favor protectionism, reject
and revise free trade agreements and to oppose the relocation of companies
pressing for an insourcing process. These decisions impacted Latin American
integration processes. Thus, the deterioration of the post-liberal regionalism,
which began with the emergence of the Pacific Alliance in 2011, was followed by
the euphoria of the new MERCOSUR governments to flex the agreement and work
towards a free trade agreement with the European Union. However, both
alternatives are currently facing the challenges of the new scenario. In this
article, through the interaction between the concept of "misdirected
globalization" and the characterization of Latin American regionalism as
"bewildered", we analyze the impact of international changes on the
current alternatives of regional integration.
Keywords: globalization; Trump;
regionalism; Latin América; bewilderment
Globalización “descarriada” y “regionalismo
desconcertado”
en la era Trump
Sin dudas, el año 2016 ocupará un lugar central en
los futuros libros de historia. La decisión del Reino Unido de abandonar la
Unión Europea (UE) y el triunfo de Donald Trump en las elecciones
presidenciales de los EEUU sacudieron[1]
el escenario internacional. Como solemos afirmar los internacionalistas, dichos
acontecimientos han tenido un “impacto sistémico” alterando el mapa de la
política internacional. Los hechos aquí señalados muestran la materialización
de “fuerzas profundas” (tanto en las ciudadanías como en las elites) al
interior del denominado desarrollado contrarias al orden internacional liberal
y al proceso de globalización. En esta ocasión, el desafío al status quo no
proviene de los “perdedores” de la periferia, sino que los desencantados están
en el corazón del “norte desarrollado”. Dicho de otro modo, los principales
críticos del orden liberal que aspiran a un mundo “contestatario y
revisionista, fragmentado y con tendencias proteccionistas[2]”
están, valga la paradoja, al interior de aquellas naciones que han propiciado y
defendido su expansión por cada rincón del planeta por más de sesenta años. A
inicios del 2017, el escenario señalado muestra claras manifestaciones en
aquella dirección aunque aún no existe evidencia empírica suficiente que nos
permita afirmar la consolidación de un nuevo orden mundial “no-liberal”.
Sin embargo, los movimientos en los cimientos del
orden internacional han comenzado a condicionar las percepciones y acciones de
los países de América Latina en torno a la integración regional. La crisis de
la globalización neoliberal afecta las percepciones y acciones en materia de
integración, principalmente el creciente consenso de apostar al “regionalismo
del siglo XXI[3]”
por parte de varios gobiernos.
En ese marco, el presente artículo tiene como
objetivo contribuir al debate en torno a la caracterización del nuevo clima de
época, tanto en el plano internacional como regional. Además, las profundas
transformaciones motivan la búsqueda de nuevas categorías conceptuales que
intenten explicar los hechos y acontecimientos que tipifican dicho cambio. Ante
esa necesidad, en el primer apartado ahondaremos en la noción de “globalización
descarriada” (Actis, 2017) y, en el segundo, analizaremos los impactos de dicho
fenómeno sobre la integración regional a partir de calificar al regionalismo
latinoamericano de nuestros días como “desconcertado”.
En el año 2002 Joseph Stiglitz publicó una famosa
obra titulada El malestar de la Globalización
en la cual postulaba que los beneficios de dicho fenómeno no se expandían a
todo el globo, por el contrario, había evidencias concretas de costos y
perjuicios para los países periféricos y en desarrollo. Quince años después, el
mismo autor escribió un breve ensayo titulado “La
globalización y sus nuevos malestares” (Stiglitz, 2017) donde señala
que a “los opositores a la globalización en los mercados emergentes y en los
países desarrollados se les han unido decenas de millones de personas en los
países avanzados…el comercio es una de las principales fuentes de malestar para
un gran porcentaje de estadounidenses y europeos”. Por su parte, Stephen Walt
(2016) auguró que el BREXIT y las posibilidades de un triunfo de Trump marcaban
el “Colapso del orden internacional liberal” estructurado y vigente desde la
segunda posguerra. En la misma dirección, Tokatlian (2017) proyectó un nuevo
orden internacional denominado Trumpfalia como
una versión distorsionada y regresiva del orden de westfalia.
En breve, el debate en los círculos académicos e
intelectuales intenta comprender la compleja y cambiante realidad internacional
actual. Muchos de los marcos analíticos y conceptuales utilizados hasta hace
poco tiempo comienzan a dejar de ser útiles en términos explicativos y, por
ello, se necesitan nuevas interpretaciones y categorías que interpelen la
realidad para hacerla inteligible. En esa difícil empresa, el concepto de
“globalización descarriada” tiene como fin contribuir, desde una perspectiva
política y económica, a entender el mundo que se avecina.
Para entender el concepto de “globalización
descarriada” hay que explicitar las características centrales de la
globalización neoliberal predominante a partir de la posguerra fría. Dicho
proceso (liberalización a escala planetaria de los factores productivos
-capital, bienes y servicios-) no fue neutral, por el contrario, se estructuró
como funcional a los intereses económicos y políticos de los EEUU (arquitecto
de la causa) principalmente en su objetivo central de mantener y profundizar su
estrategia de primacía global, es decir, evitar el surgimiento de un actor que
dispute la hegemonía alcanzada después de derrotar a la Unión Soviética
Hasta el inicio de la segunda década del siglo XXI
la globalización traía ganancias para el hegemón. Las grandes empresas
americanas controlaban el eslabón más importante de la cadena de valor
(innovación tecnológica y el conocimiento) relegando la fase de producción a
terceros mercados con ventajas comparativas en materia salarial. Así, la renta
más importante se repartía entre las multinacionales americanas además de
beneficiar al consumidor estadounidense vía precios. Al contar con la principal
moneda de reserva (dólar) el déficit crónico de la balanza comercial se
financiaba con emisión/deuda. Asimismo, los inversores de Wall Street se
adueñaban de la globalización financiera, los “fierros” del capitalismo del
siglo XXI cerrando un círculo de ganancias mutuas para los EEUU.
La otra cara de la moneda en esta fase de la
globalización fue China. La ventaja comparativa de su mano de obra provocó que
el gigante asiático se transformase en la fábrica del mundo. Miles de producto made in China comenzaron a penetrar los mercados de
occidente. La estrategia de acelerar el crecimiento para incorporar su
población a una economía capitalista requería apostar necesariamente a dicha
política. Por un lado, las firmas occidentales se instalaron para
ensamblar/producir allí y para comenzar a explotar un inmenso mercado interno
en gestación. Por el otro, empresas chinas comenzaron a producir en aquel
segmento del viejo paradigma productivo despreciado por occidente
(metalmecánica, textil, etc.). La principal vía para canalizar el ahorro del
superávit en cuenta corriente era la compra de bonos del tesoro americano.
Mientras el círculo de la globalización cerraba a sus intereses, EEUU
identificaba al terrorismo internacional y Rusia como las principales amenazas
a su primacía global (Beyer, 2012; Mearsheimer, 2014). Controlar
la irrupción de un actor no tradicional y asimétrico así como las aventuras
imperiales y expansionistas de Rusia garantizaban la supremacía de los EEUU en
el orden internacional.[4]
Ahora bien, el funcionamiento de esa
“globalización” es el que se ha desdibujado desde el inicio de la segunda
década del siglo XXI. La globalización ha tenido un desvió siendo disfuncional
a los intereses de los EEUU y utilitario a los intereses de China. Parte del
diagnóstico elaborado por centros de estudios del establishment
norteamericano (Kimball & Scott, 2014; Wilbur Ross & Peter Navarro[5])
argumenta que la globalización neoliberal impulsada por EEUU ahora beneficia
primordialmente China.
EEUU pensó poder controlar la estrategia de
desarrollo de China a partir de su inclusión en el orden internacional liberal
(Ikenberry, 2011). El ingreso de China a la OMC y otros organismos
multilaterales era el reaseguro para lograr que China no pudiese dar un salto
cualitativo en materia productiva a través de la famosa metáfora de “quitar la
escalera” (Chang, 2002), es decir prohibir en el plano multilateral políticas
industriales y comerciales que fueron indispensable para que EEUU alcanzase su
actual fase de desarrollo. Así, luego de contemplar y aceptar un período de
“transición[6]”,
Beijín sufriría los constreñimientos propios de la arquitectura global
norteamericana. Sin embargo, la conducción estatal del capitalismo chino (state capitalism) logró lentamente, mediante una
combinación planificada de intervención y liberalización, dar el salto al
peldaño desde donde EEUU miraba cómodamente el mundo (Rodrik, 2012. Para la
segunda década del siglo XXI China comenzó a disputarle la hegemonía de la globalización
a los EEUU, dicho en otros términos, a pugnar por los beneficios.
Desde hace años China ha comenzado un proceso de
transformación de una economía del “crecimiento” a otra orientada al
“desarrollo” (Myers, 2016a). El país asiático ya no es un mero ensamblador de
productos ni fabricante de bienes con escaso valor agregado. Ahora sus firmas
compiten palmo a palmo con las multinacionales americanas en la fase central de
las cadenas globales de valor. Años de sostenida inversión en I +D y del
aprovechamiento de join venture
para aprender el know how, conjuntamente
con una agresiva política de financiamiento para innovación e
internacionalización, fortalecieron todo el sistema productivo provocando un
fuerte proceso de sustitución de importaciones de bienes manufacturados
(Setser, 2016) que afectó los intereses de compañías occidentales. La
competitividad china en sectores de alta tecnología puede ilustrarse en la
industria de Smartphone. Las empresas chinas de tecnología móvil (Huawei, Oppo)
están desplazando al resto para hacerse con el liderazgo de su mercado vía
mejoras en las preferencias de su público, como la cámara de fotos
-especialmente las selfies-, con
precios mucho más competitivos que los de Apple. Así, la marca de la manzana
está perdiendo terreno en un mercado de 1300 millones de personas[7].
China ha dejado de ser una economía cuya
competitividad internacional se reduce a sus bajos salarios. En la actualidad y
de acuerdo a un informe del Financial Time[8],
los salarios industriales de China ya son mayores a los que se pagan en países
como Brasil, México y Argentina. En otras palabras, China comienza a competir
por “arriba” y no por “abajo” en las Cadenas Globales de Valor.
Consecuentemente, China ya no necesita de una
moneda devaluada artificialmente para competir internacionalmente. El salto
competitivo de su economía le permite flotar el renminbi y
así lograr su internacionalización para que sea considerado una reserva de
valor y competir en un fututo con el dólar. Por otra parte, Beijín ya juega su
rol de gran acreedor mundial (U$S 3 trillones de reservas internacionales) a
través de dos instituciones multilaterales como son el Nuevo Banco de
Desarrollo (Banco de los BRICS) y el Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura (AIIB), a lo que se suma la creación de fondos soberanos y
privados que transforman a China en un jugador central de la globalización
financiera.
La “globalización descarriada”
aquí descripta tiene impactos en el tablero geopolítico. A diferencia de la
visión de gran parte del establisment
norteamericano (Departamento de Estado, Pentágono y la CIA), los asesores de
Trump identifican a China, y no a Rusia, como la principal amenaza a la
primacía global norteamericana[9].
La evaluación negativa sobre la política amigable de incorporar a China a la
globalización comenzó a ganar adeptos. Consecuentemente, en muchos sectores en
EEUU se advierte que de continuar por el sendero de “esta globalización” la
hegemonía de EEUU estaría en riesgo. Beijín también lo reconoce, la abierta defensa
de Xi Jinping en el último Foro Mundial de Davos en relación a la globalización
y al orden liberal no hace otra cosa que mostrar la comodidad de China con el
statu quo.
Las primeras acciones del presidente Trump muestran
que EEUU no busca desandar parte de la globalización y el libre comercio por
una oposición ideológica. El principal objetivo es reformarla para que vuelva a
ser funcional a los intereses americanos. La política comercial y muchas
medidas regulatorias impulsadas en los últimos 20 años por las sucesivas
administraciones norteamericanas han sido implementadas en función de los
intereses internacionales de las grandes empresas estadounidenses, las cuales
deslocalizaron en terceros mercados parte del proceso productivo en el marco
del outsourcing y de las cadenas globales de
valor. En la actualidad está claro que esa estrategia que parecía tener
ganancias mutuas, trae perdedores fronteras adentro. Por ejemplo, si uno lee
con detenimiento las más de 500 páginas del Acuerdo Estratégico Transpacífico
de Asociación Económica (TPP), es posible percibir que el mismo se adapta
perfectamente a las necesidades de las empresas, siendo claramente un tratado
“a la carta”. En ese contexto es de esperar que a partir de ahora haya una
mayor negociación, y más controversias, entre la Casa Blanca y los empresarios
en relación a los planes de negocios de las corporaciones. En otras palabras,
el Ejecutivo dejará de ser un mero instrumento para convertirse en un actor que
dispute poder político y económico.
Esta situación no implica afirmar que Trump pueda
revertir totalmente el modo en que EEUU se ha insertado en las cadenas globales
de valor (apostando a la tecnología y el diseño mientras relegaba la
producción). Esa inserción es de carácter estructural y parece imposible
revertirla, máxime con un dólar caro y altos salarios en términos comparativos.
La impronta y la particularidad del gobierno de Trump está en condicionar y
gestionar la “vuelta a casa” de alguna parte del proceso productivo de la
cadena. En estos parámetros va a estar la tan anunciada “revisión” de la
globalización imperante. EEUU, por primera vez, comenzará a gestionar
internamente la globalización comercial
No obstante, el pragmatismo y la claridad del
“diagnóstico” se contrapone con la incertidumbre e improvisación en el
“tratamiento”. No hay una estrategia clara sobre cómo regresar dicha
globalización a su fase más prolífera. Las primeras medidas de Washington
parecen más “manotazos de ahogado” que pasos en un horizonte planificado. EEUU transita
por un camino desconocido y peligroso en donde el riesgo de alterar la
globalización vigente es la inestabilidad sistémica y un escenario de lose-lose situation (Nye, 2017). Los halcones de Trump saben
que en el peor escenario EEUU conserva un as en la manga que excede las lógicas
de la globalización: la supremacía estratégico/militar. En otras palabras, y de
acuerdo a la teoría realista, saltar del tablero de la “baja política”
(interdependencia económica) y competir en el plano de la “alta política”
(dimensión militar). El anuncio por parte del presidente, a un mes de haber
asumido su mandato, de aumentar a 54.000 millones de dólares el presupuesto de
Defensa (un 10%) es una señal esclarecedora de la percepción imperante en la
Casa Blanca ante un futuro escenario de bipolaridad conflictiva.
Para inicio de la segunda década del siglo XXI los
procesos de integración/concertación regional amparados en la noción de
“regionalismo posliberal o poshegemónico” (Sanahuja 2012; Legler, 2013)
tuvieron una clara retracción relativa en comparación con el quinquenio
anterior como consecuencia de la conjugación de distintas variables sistémicas
y domésticas (Busso, 2016). En ese sentido, un claro ejemplo de la dinámica
descripta se vincula con el funcionamiento de la Unión Sudamericana de Naciones
(UNASUR) en tanto proceso que fue perdiendo vigorosidad como corolario de
cambios políticos y económicos de aquellos países impulsores del bloque,
principalmente Brasil (Comini y Frenkel, 2014).
El “ocaso” del regionalismo posliberal se dio de
forma paralela a la conformación y auge de la Alianza del Pacífico[10],
como nuevo modelo de integración basado en los preceptos del regionalismo del siglo XXI, teoría o modelo que encuentra su
origen en las investigaciones de Richard Baldwin (2011). Este concepto designa
a los procesos de integración, propios de este siglo que han tenido como
objetivo llenar “el vacío entre las normas del siglo XX y las necesidades del
comercio del siglo XXI”. Estos nuevos esquemas de integración avanzan en
acuerdos económicos y comerciales entre un conjunto de Estados con normas OMC+,
es decir, normas que ahondan en los compromisos ya existentes dentro del
régimen multilateral, y normas OMCx, las cuales abordan temas no tratados
anteriormente de manera directa en la OMC. Paulatinamente, supone una “nueva”
forma de regulación de las relaciones comerciales internacionales, funcional al
nexo existente entre comercio-servicios-inversiones en el nuevo paradigma
productivo centrado en las Cadenas Globales de Valor (Zelicovich, 2016).
El Acuerdo Transpacífico (TPP por sus siglas en
inglés) así como el Acuerdo Transatlántico (TTIP) se erigieron como los
principales procesos que encarnan este modelo de integración. En materia
geopolítica, los mega-acuerdo regionales fueron diseñados e impulsados por los EEUU
como respuesta a la creciente influencia de China en Asia Pacífico, América
Latina y Europa. La vigencia de estos acuerdos le daba a los EEUU (y su
empresariado) preferencias comerciales, regulatorias y normativas para
sobreponerse a la competencia del gigante asiático (Ramirez, 2017). La solución
de la administración Obama a la amenaza económica de China era profundizar la
globalización neoliberal, dicho de forma metafórica, darle una “vuelta de
tuerca” más para retomar la delantera. Por tal motivo, implícitamente la
inserción al “Regionalismo del Siglo XXI” implicaba un vínculo de
acoplamiento/acomodamiento (Russell y Tokatlian, 2012) con EEUU. En ese
sentido, los miembros de la “Alianza del Pacífico” (todos con TLC en vigencia
con EEUU) percibían al proceso de integración como plataforma regional para
alcanzar y formar parte de esta dinámica global. Tanto México, Perú y Chile
fueron negociadores y signatarios del TPP[11].
El aspecto llamativo del “estado” de la integración
regional promediando la mitad de la segunda década del nuevo siglo era su
semejanza con el contexto de principios del 2000 pero a la inversa. En aquel
entonces la crisis de los gobiernos liberales de la región y el surgimiento del
denominado “giro a la izquierda” provocaron un relativo agotamiento del
“regionalismo abierto” (fragmentación de la CAN y crisis del MERCOSUR, la no
concreción del ALCA) y la búsqueda de nuevas instancias de interacción basadas
en un registro distinto (Regionalismo posliberal). Es dable destacar que las
críticas y las reservas de los gobiernos “progresistas” a la liberalización
comercial y a una visión meramente economicista de la integración condujo a la
búsqueda de instancias de integración (o una resignificación de las mismas como
fue el caso del MERCOSUR) retomando la idea de concertación política de los
años ochenta.
Por su parte, más cerca del tiempo, la crisis de
los gobiernos de populares/izquierda y un nuevo giro a proyectos
conservadores/liberales (Burchardt, 2017) provocó una menor fortaleza del
regionalismo posliberal (UNASUR y ALBA) y una paulatina aceptación y
convencimiento en gran parte de las elites regionales de que el retorno al
“regionalismo abierto”, ahora aggiornado bajo
la premisa de “regionalismo del siglo XXI” era el camino a seguir. Esta situación
quedó de manifiesto en las declaraciones efectuadas por importantes
funcionarios de los gobiernos de Mauricio Macri y Michel Temer sobre la
posibilidad de incorporarse a TPP como mega-acuerdo regional[12].
En definitiva, promediando el año 2016 parecía evidente que América Latina
consolidaba (países como Chile, México, Perú y Colombia) -o viraba hacia
(Argentina, Brasil, Uruguay)- la adscripción al Regionalismo del Siglo XXI. Es
menester destacar que dicha opción tenía un prerrequisito tácito que era la
vigencia de la globalización neoliberal. A diferencia del paradigma del
regionalismo posliberal, el nuevo contexto regional la volvía a identificar
como generadora de oportunidades para la inserción internacional de las
naciones latinoamericanas.
Ahora bien, la actual crisis de la globalización
neoliberal descripta más arriba alteró indefectiblemente el mapa de la
integración regional, principalmente la apuesta al “Regionalismo del Siglo
XXI”. Una de las primeras medidas de la nueva administración norteamericana fue
el retiro de EEUU como signatario del TPP, el anuncio de la revisión de los
acuerdos comerciales firmados por EEUU como el caso del NAFTA y una fuerte
crítica al sistema multilateral bajo la órbita de la OMC. A diferencia de
Obama, Trump ha decidido sobreponerse al ascenso de China revirtiendo muchas de
las dinámicas, principios y práctica de la globalización imperante. El camino
emprendido por la Casa Blanca para competir con China está guiado por la
búsqueda de un escenario “menos globalizado”
Para inicios del 2017 el regionalismo
latinoamericano se encuentra en un momento de desconcierto. La incertidumbre
reinante obedece a que se ha borrado la hoja de ruta que muchos de los
gobiernos habían trazado. El multilateralismo, la cooperación
institucionalizada y la integración de las naciones hoy son objetos de
cuestionamientos desde el centro del sistema internacional a la par que
florecen sentimientos nacionalistas y proteccionistas en materia económica.
Ahora bien, el concepto de “regionalismo
desconcertado” intenta aprehender la actual coyuntura en materia de integración
regional. A la crisis y retracción del paradigma de “regionalismo posliberal”
se le suma las dificultades del modelo que parecía imponerse (“regionalismo del
siglo XXI”). La región vive una disolución de los indicadores de certidumbre y
un momento de perplejidad para dar respuesta a un mundo en plena ebullición.
El “regionalismo desconcertado” tiene en la Alianza
del Pacífico el caso más emblemático. La creación del bloque en 2011 tuvo como
principal objetivo convertirse en plataforma de exportación para que las
empresas locales (y las multinacionales) aumenten sus exportaciones fuera del
bloque, particularmente hacia EEUU y la región de Asia-Pacífico. Las
exportaciones de la Alianza tienen una fuerte concentración hacia los EEUU (62%
en 2014) y un escaso comercio intrabloque (3,5% en 2014) (Molina, 2016). Esta
realidad ha conllevado que los líderes de los países integrantes de la Alianza
hayan encendido una luz de alarma en relación al nuevo contexto global. El
Presidente de Colombia, Manuel Santos llamó a fortalecer internamente el
bloque: “Hay nubes inciertas alrededor del mundo y en estos momentos la forma
de proceder es reafirmar la solidez interna de los países y también reafirmar
la solidez de las alianzas que producen bienestar a nuestras poblaciones”[13].
En términos concretos, una caída de la demanda externa obliga a la Alianza del
Pacífico a fortalecerse internamente (comercio intrabloque) y a buscar nuevos
socios.
La política de diversificación de mercados incluirá
necesariamente el fortalecimiento de los vínculos políticos y económicos con
China debido a que sus miembros han sido los que menos han profundizados las
interacciones (en todas sus dimensiones[14])
con el gigante asiático en comparación con países como Argentina, Brasil,
Venezuela y Ecuador (Myers, 2016b). En esa dirección debe comprenderse la
decisión de China de enviar “representantes de Alto Nivel” a la Cumbre de Ministros
de Relaciones Exteriores y de Comercio del Asia-Pacífico a realizarse en marzo
del 2017 en Viña del Mar (Chile) y la invitación de Xi Jinping a la Presidenta
Michelle Bachelet a un foro sobre la Ruta de la Seda, en mayo próximo[15].
México es el país que con mayor urgencia debe
buscar la diversificación de mercados dado la dependencia económica con los
EEUU en una coyuntura de particular encono de la administración Trump con su
vecino “Sur”. En palabras del Ministro de Relaciones Exteriores: “México es una
nación orgullosamente latinoamericana, somos también una nación caribeña y
habremos de orgullosamente intensificar, hoy más que nunca nuestra presencia en
la región… con Brasil y Argentina hoy más oportunas que nunca debemos
establecer acuerdos de naturaleza comercial”[16].
En relación a China, la potencia regional no ha profundizado las interacciones
en materia comercial y de inversiones (escasez de materia prima en su canasta
exportadora y centralidad en el mercado estadounidense). Es de esperarse, que la
decisión de EEUU de darle la espalda a México implique una mayor
interdependencia con China. En esa dirección, a inicios de febrero el gobierno
de Enrique Peña Nieto anuncio una inversión de 212 millones de dólares de la
empresa china JAC motors para instalar una
planta en la ciudad de Hidalgo (Gallagher, 2017)
Otro ejemplo que ilustra la noción de “regionalismo
desconcertado” se relaciona con el MERCOSUR. El cambio de signo político al
interior de los dos principales países del bloque, Argentina a finales del 2015
y Brasil a mediados del 2016[17]
parecía indicar una reforma profunda al interior del MERCOSUR cuyos pilares
eran la suspensión de Venezuela, la “flexibilización de la unión aduanera” y el
logro del postergado acuerdo de libre comercio con la Unión Europea.
Para mediados 2016 el Canciller brasileño José
Serra propuso "flexibilizar la resolución 32/00 que compromete a los
estados miembros a negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial
con terceros países y agrupaciones de países extrazona. El Ministro lamentó que
Brasil esté "atado a una unión aduanera”[18].
En la misma dirección se manifestó el Ministro de Producción de la Argentina,
Francisco Cabrera al realizar una gira por los EEUU “Es muy importante ir hacia
un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos… Tenemos acuerdos de comercio
con el 10% del PBI mundial, contra el 90% que tiene Chile, así que tenemos que
crecer en ese sentido”[19]
En un escenario de plena globalización neoliberal,
los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil apostaban a suprimir la unión
aduanera, acusada de generar desvió de comercio, para insertarse lentamente, al
igual que la Alianza del Pacifico, en el “regionalismo del siglo XXI”. A partir
de las ventajas comparativas la intensión era poder acceder (desde los
eslabones inferiores) a las Cadenas Globales de Valor del capitalismo
occidental. De igual manera, los países del Mercosur lograron luego de varios
años (proceso que se inició con los gobiernos de Cristina Fernández y Dilma
Rousseff) mejorar una propuesta unificada a la Unión Europea (cediendo en
materia industrial) para avanzar en el acuerdo de libre comercio.
No obstante, la “globalización descarriada” ha
complicado las intenciones descriptas. El BREXIT en primer lugar y las
tendencias nacionalistas que resurgen en Europa (la concreta posibilidad de un
triunfo de Marine Le Pen en Francia para ejemplificar) alejan aún más la
posibilidad de dicho acuerdo. Por su parte, el viraje de la administración
Trump obliga al MERCOSUR a replantear la desarticulación de una Unión Aduanera
ante un aumento del proteccionismo global. El nuevo escenario exige
perfeccionar y adaptar el Arancel Exterior Común para impulsar, aún más, el
comercio intrabloque que se ubica cercano al 14%, casi 4 veces más que el de la
Alianza del Pacífico.
La nueva realidad internacional invita al MERCOSUR
a rever la “flexibilización” de la unión aduanera, a expandir mercados en
América Latina y Asía y a reconsiderar la relación con China. Con respecto al
segundo punto, en la última reunión bilateral entre Macri y Temer en Brasilia,
los mandatarios afirmaron “la necesidad de que el Mercosur promueva una mayor
integración con los otros países de Sudamérica y con México y de establecer una
relación más próxima entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico”[20].
El economista Raúl Ochoa, quien trabajó en el equipo técnico para la
conformación del bloque a inicios de los noventa, ha sostenido la imperiosa
necesidad de cambiar la estrategia externa: “No veo grandes oportunidades en
este momento con la Unión Europea. Hay elecciones importantes, potenciales
cambios de rumbo. Puede haber ciertas aproximaciones, pero serán primarias, no
algo de la magnitud del tratado de libre comercio entre Europa y el MERCOSUR.
Me parece que al país le conviene abrirse hacia los países de la región y a los
asiáticos[21]”
Para los socios del MERCOSUR, el “regionalismo
desconcertado” también implica una reevaluación del vínculo con China que, a
diferencia de la Alianza del Pacifico, ha sido muy fuerte en los últimos años
(Mouron, Urdinez y Schenoni, 2016). Otro punto a destacar es que si bien los
gobiernos de Macri y Temer han sido conscientes de la importancia que adquirió
el vínculo con el gigante asiático, la adscripción a occidente implicaba una
adscripción ideológica y distante donde la centralidad de la estrategia externa
era el retorno a los socios tradicionales impulsores de la globalización.
(Europa y EEUU). Sin embargo, en poco tiempo, la configuración del orden
internacional parece mostrar a China como la potencia con verdadera vocación
globalizadora[22].
Es dable señalar que China está decidida a firmar un acuerdo de libre comercio
con el MERCOSUR, proceso de integración menos involucrado comercialmente con
los EEUU. La estrategia parce ser, al igual que hizo la administración Bush en
2005, seducir a los socios más chicos y presionar para avanzar en la
negociación. Uruguay[23]
ya manifestó su intención de firmar individualmente un TLC en caso de que el
bloque no logre alcanzar un consenso en esa dirección. Mientras que Brasil es quien
muestra la mayor reticencia debido a los costos de su ya deprimido sector
industrial, la Argentina mostró el deseo de empezar a negociar en bloque[24].
En definitiva, si hasta el 2016 un acuerdo comercial con China parecía
distante, la “globalización descarriada” ha implicado para el MERCOSUR una
revaluación de dicha opción, con los costos y beneficios que tiene abrir la
economía regional a la otra gran potencia mundial.
Como argumenta Bernal-Meza (2016) los grandes
poderes desarrollan una red de relaciones que estructura los vínculos en
dominación/subordinación que le permite lograr y mantener el poder y la
riqueza, alejados de la retórica de win-win que
proyectan discursivamente. En ese sentido, compartimos con Ríos (2017) que
China es un gran mercado, pero muy competitivo para Sudamérica, aspecto que
implica invertir en aquellas variables que le pueden proveer de mayor calidad
en el patrón de relaciones. La corrección de las asimetrías y desequilibrios
actuales exige, entre otros, la adopción de medidas tendentes a diversificar el
comercio, incorporar más tecnología y conocimiento, fortalecer los nexos
interempresariales. El MERCOSUR debe priorizar desde el Estado los sectores que
se incentivarán y se apoyarán para aprovechar la bonanza y ganar competitividad
nacional e internacionalmente para dejar de ser meros transformadores de
materias primas y emigrar a manufacturas con innovación tecnológica.
Para finalizar, es oportuno recalcar que uno de los
impactos del “regionalismo desconcertado” parece ser el resurgimiento de un
largo letargo de la ALADI como mecanismo regional para avanzar en una
profundización del comercio latinoamericano. Si el regionalismo posliberal
implicó la creación de mecanismo (UNASUR, CELAC) para aunar posiciones
políticas, el nuevo contexto obliga a la región a utilizar, a pesar de las
divergencias ideológicas, el andamiaje institucional regional existente para
lograr, con vocación proactiva, una mayor vinculación económica de toda América
Latina.
A finales de febrero de 2017, el Comité de
Representantes de la ALADI compuesto por embajadores de 13 países de la región,
que alberga a todos los miembros plenos del MERCOSUR, de la Alianza del
Pacífico, Comunidad Andina y parte de los miembros del ALBA manifestó su
respaldo a la propuesta de la Secretaría General (Carlos “Chacho” Álvarez) de
trabajar en un Acuerdo Económico Comercial Integral
Latinoamericano.
A tales efectos, la ALADI acordó con la CEPAL
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe), el INTAL (Instituto de
Integración para América Latina y el Caribe del BID) y la SIECA (Secretaría de
Integración Económica Centroamericana, integrada por Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá), la realización conjunta de este
trabajo. La propuesta técnica tiene como objetivos la necesidad de profundizar
la integración, aumentar el comercio intrarregional y contribuir a la formación
de cadenas de valor subregionales y regionales. Desde la ALADI se busca
identificar a través de un análisis profundo, los espacios que han generado los
avances bilaterales y plurilaterales en América Latina tanto en lo que se
refiere a la desgravación arancelaria y cuestiones normativas, así como el
espacio que aún resta por avanzar (lo que incluye las relaciones bilaterales no
cubiertas o parcialmente cubiertas), de cara al objetivo de lograr la
convergencia en lo económico comercial[25].
Las relaciones internacionales están atravesando
sin lugar a dudas un momento de transición en lo que respecta a la
configuración del orden internacional. El diseño de un orden liberal impulsado
por occidente (principalmente EEUU) desde la segunda posguerra y fortalecido
con el fin de la guerra fría parece estar en cuestión y, junto a él, el proceso
de globalización como expresión más acabada de su dimensión económica. Desde
una visión radical de los cambios que estamos siendo testigo, Minxin Pei (2017)
ha señalado que si la Guerra Fría terminó en diciembre de 1991 con la
desintegración de la Unión Soviética, la era de la posguerra fría parece haber
finalizado en Noviembre de 2016 con el triunfo de Donald Trump en las
elecciones presidenciales de EEUU. No obstante, los resultados de las tensiones
vigentes (ajustes, reforma o transformación) todavía no pueden proyectarse con
claridad. En otras palabras, aún es apresurado identificar qué tipo de orden
emergerá en el futuro cercano.
En ese contexto, uno de los objetivos del artículo
ha sido analizar los motivos que explican el malestar de la globalización neoliberal
por parte de occidente, principalmente al interior de los EEUU, sentimiento que
ha llegado a lo profundo de la Casa Blanca. A partir del concepto de
“globalización descarriada” se intentó ponderar como las relaciones económicas
internacionales han dejado de ser plenamente beneficiosas para los EEUU y han
comenzado a ser funcionales al ascenso de China como potencia mundial. A partir
de comprender el diagnóstico que se percibe en gran parte de la clase dirigente
de EEUU (y de muchos países europeo) se puede explicar los intentos de reformas
a la globalización imperante.
La otra finalidad del artículo ha sido avanzar en
el análisis de cómo los primeros indicios de reforma de la globalización han
impactados en el regionalismo latinoamericano. A partir de la caracterización
de “regionalismo desconcertado” intentamos aprehender el estado de confusión en
el que se encuentra la integración regional a comienzos del año 2017. Cuando la
región en su conjunto parecía lentamente abrazar la modalidad del “regionalismo
del siglo XXI” los cambios globales parecen alterar dicha apuesta. A partir de
algunos ejemplos en relación a la Alianza del Pacífico y el MERCOSUR,
intentamos evidenciar las primeras respuestas esbozadas por los diferentes
Estados para matizar/amortiguar y adaptarse al nuevo escenario.
Los sucesos acaecidos más allá del subsistema
regional interpelan a los dirigentes latinoamericanos a realizar relecturas
sobre el “estado del mundo” para reevaluar y recalcular la hoja de ruta trazada
y así adaptarse a los nuevos tiempos que se avecinan. Lo dicho no implica
adscribir a posturas proteccionistas y aislacionistas en materia de integración
regional, por lo contrario, advierten la necesidad de gestionar la
globalización resultante a partir de una inserción estratégica. En ese sentido,
los países de la Alianza del Pacífico parecen haber reaccionado más
decididamente a buscar políticas de adaptación y mitigación de daños. Por el
contrario, las naciones del MERCOSUR, Brasil y Argentina principalmente,
parecen ser dentro del “regionalismo desconcertado”, los más desconcertados
ante una globalización que se ha “descarriado”.
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___
Esteban Actis
e.actis@conicet.gov.ar
Doctor en Relaciones Internacionales por la
Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Profesor de Política Internacional
Latinoamericana por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la misma casa de estudios. Becario Posdoctoral por el
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).
Anabella Busso
anabella.busso@fcpolit.unr.edu.ar
Magister en Ciencias Sociales de FLACSO. Profesora
titular de Política Internacional y Política Internacional Latinoamericana en la
Universidad nacional de Rosario. Investigadora del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).
[1] Si bien durante el transcurso del 2016 se produjeron en el
escenario mundial acontecimientos importantes y significativos (como el acuerdo
de paz en Colombia, el intento de golpe de estado en Turquía, la profundización
del terrorismo en Europa, para citar algunos) creemos que los hechos señalados
representan la manifestación de importantes fuerzas de cambios de índole
sistémico.
[2] Dichos términos han sido extraído de un texto de Ikenberry quien, a
principios de la segunda década del siglo XXI, indicaba que esas
características contrarias al orden liberal estaban al interior de las
denominadas “potencias emergentes” (Ikenberry, 2011).
[3] Como evidenciaremos más adelante, el concepto de “regionalismo del
siglo XXI” hace referencia a la conceptualización anglosajona sobre las nuevas
modalidades de acuerdos regionales a nivel mundial en materia económica (siendo
los acuerdos mega-regionales negociados en el siglo XXI su máxima expresión),
el mismo no debe confundirse con expresiones como “regionalismo latinoamericano
del siglo XXI” u otras similares para describir los procesos de integración
regional creados en el nuevo siglo.
[4] Resulta necesario aclarar que la política exterior de EEUU hacia
Rusia y China a lo largo de la posguerra fría ha sido cambiante. Durante las
presidencias de Bush padre y Clinton las relaciones con China fueron
principalmente positivas en el marco de la lógica de incorporar a ese país a la
globalización neoliberal, en tanto los vínculos con Rusia se caracterizaron por
el acercamiento y la cooperación durante el gobierno de Yeltsin mientras las
tensiones estuvieron presentes en varias ocasiones bajo los mandatos de Putin.
Hasta los ataques terroristas de 2001la administración Bush hijo posicionó a
China como el principal enemigo estatal para el futuro de la hegemonía
estadounidense, pero apaciguó esta postura en el marco de la guerra contra el
terrorismo internacional. Obama tuvo, vía el Grupo de los 2, un vínculo fluido
con Pekín entendiendo que existían áreas de liderazgo compartido, pero intentó
acotar el poder de China vía el TPP y, acompañado por naciones europeas,
reaccionó frente a los proyectos de expansión y consolidación del poder ruso
liderado por Putin. Finalmente, Trump parece cambiar esa ecuación. Ahora EEUU
plantea confrontar con China, acercarse a Rusia y debilitar el eje Moscú-Pekín.
[5] Wilbur Ross ha sido elegido por Donald Trump como Secretario de
Comercio y Navarro como Jefe del recientemente creado Conseja Nacional del
Comercio.
[6] En 2001, cuando China ingresa a la OMC, sus miembros le dieron el
status de “economía en transición” para que el país asiático pueda adaptar su
economía a las normas y reglas de la institución dadas las importantes
regulaciones y controles estatales. Habiéndose cumplido el plazo de quince años
indicado, mientras el país asiático reclama a la comunidad internacional que
sea reconocida como tal, EE.UU. y la Unión Europea (entre otros países)
rechazan de pleno adjudicarle el status de economía de mercado aduciendo que
aún están vigentes distintas políticas que distorsionan el libre juego de la
oferta y la demanda. La discusión de fondo en realidad es operativa. El
reconocimiento a China implicaría la dificultad de aplicar muchas medidas
antidumping que todos los países emplean para evitar una inundación de
productos chinos de bajo costo. En un mundo de demanda deprimida y con
sobreoferta de bienes, reconocer como economía de mercado a China conllevaría
un fuerte avance de su producción a escala global.
[7] Véase “El móvil que ha arrebatado el trono al iPhone en China”, El
País, 6/2/2017. Disponible
en
http://tecnologia.elpais.com/tecnologia/2017/02/03/actualidad/1486126252_475077.html
[8] “Chinese Wages Now Higher Than In
Brazil, Argentina and Mexico”, FT, 28/2/2017. Disponible
en http://www.latinpost.com/articles/136802/20170228/report-chinese-wages-now-higher-brazil-argentina-mexico.htm
[9] Por el contrario, muchos de los integrantes del equipo de Trump
comenzaron durante la campaña electoral a establecer contactos con la
administración de Putin con el objetivo de normalizar el vínculo con Rusia
luego de las tensiones ocurridas con el gobierno de Obama. Para más información véase: “The web
of relationships between Team Trump and Russia”, The Washington Post. 3/3/2017.
[10] La Alianza del Pacífico es una iniciativa de integración regional
conformada por Chile, Colombia, México y Perú, oficialmente creada en abril de
2011.
[11] Si bien Colombia no fue un signatario del TPP, a inicios del 2016
el gobierno de Santos había anunciado la intención de ingresar al mega-acuerdo.
Véase: “Colombia quiere ser parte del Acuerdo Transpacífico”, Diario El Tiempo,
13/3/2016. http://www.eltiempo.com/economia/sectores/colombia-quiere-ser-parte-del-acuerdo-de-asociacion-transpacifico/16536049
[12] El Secretario de Comercio de la Argentina, Miguel Braun fue uno de
los funcionarios argentinos que mencionó en público, a comienzos del 2016, la
intención del gobierno de acercarse al TPP. Por su parte, el propio Canciller
José Serrá manifestó en junio de 2016 que Brasil iba a estudiar en profundidad
el acuerdo para evaluar una futura incorporación.
[13] Declaración del Presidente Juan Manuel Santos en la instalación del
III Gabinete Binacional Perú-Colombia, 27/1/2017. Disponible en http://es.presidencia.gov.co/sitios/busqueda/discursos/170127-Declaracion-del-Presidente-Juan-Manuel-Santos-en-la-instalacion-del-III-Gabinete-Binacional-Peru-Colombia/Discursos
[14] El punto a destacar es que si bien países como Chile y Perú tienen
una relación comercial muy fuerte con China (han firmado su propio TLC) con
China, no ha habido una profundización de los vínculos en otras dimensiones
(materia de financiamiento, de contactos políticos, etc.) como si lo han hecho
en los últimos años los países del “atlántico” de la región.
[15] Véase: “Gobierno confirma representación de alto nivel de China
para cumbre del Asia Pacífico en Viña del Mar”, El Mercurio, 7/2/2014,
disponible en http://www.emol.com/noticias/Nacional/2017/02/07/843736/Gobierno-confirma-representacion-de-alto-nivel-de-China-para-cumbre-del-Asia-Pacifico-en-Vina-del-Mar.html
[16] Véase “Canciller: México voltea hacia Sudamérica, Europa y China en
vez de EEUU”, Portal Sputnik, 31/1/2017. Disponible en https://mundo.sputniknews.com/economia/201701311066594271-Videgaray-Mexico-Trump-oportunidades-comerciales/
[17] A diferencia del caso argentino donde el cambio de orientación del
gobierno se debió al triunfo del candidato liberal Mauricio Macri en elecciones
democráticas, en Brasil el viraje se produjo por la concreción de un juicio
político a Dilma Rousseff (PT) y el remplazo por el Vicepresidente Michel Temer
(PMDB) quien, a pesar de integrar una coalición de gobierno, ha cambiado gran
parte del proyecto político triunfante en las elecciones de 2014.
[18] Véase “El gobierno de Temer propone flexibilizar el Mercosur sin
exterminarlo”, Agencia de Noticia Telam, 20/6/2016. Disponible en
http://www.telam.com.ar/notas/201606/152089-brasil-flexibilizar-mercosur.html
[19] Véase “Impulsa el Gobierno un tratado de libre comercio con Estados
Unidos”, Diario La Nación, 27/10/2016. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1950802-impulsa-el-gobierno-un-tratado-de-libre-comercio-con-estados-unidos
[20] Véase “Macri y Temer invocan el "efecto Trump" y piden
acercar a México al Mercosur”, Agencia EFE, 7/2/2017. Disponible en http://www.efe.com/efe/usa/america/temer-defiende-un-impulso-al-acuerdo-entre-el-mercosur-y-la-alianza-del-pacifico/50000103-3171865
[21] Declaraciones de Raúl Ochoa en una entrevista realizada por el
Diario La Nación. Véase http://www.lanacion.com.ar/1984098-la-argentina-y-el-mundo-apuesta-a-la-flexibilidad-en-un-escenario-incierto
[22]
El Primer Ministro chino, Li Keqiang defendió abiertamente la
globalización en la apertura de sesiones del Congreso Nacional del Pueblo
(6/3/2017). El líder señaló: “nos opondremos al proteccionismo en todas sus
formas y nos involucraremos más en la gobernanza global”.
[23] En declaraciones del Ministro de Economía Danilo Astori: “Hay que
ver en qué condiciones se pueden negociar no sólo con China, sino también con
nuestros socios del MERCOSUR para poder firmar el tratado. Eso puede querer
decir dos cosas: o que acordemos con Brasil algunas condiciones de acceso de
producción China a la región o que negociemos con Brasil, y si es necesario con
Argentina, condiciones de flexibilidad tales que podamos acordar con China y
seguir formando parte del Mercosur” Véase http://www.elpais.com.uy/informacion/astori-china-tlc-acuerdo-brasil.html
[24] Otro aspecto limitante para que el MERCOSUR avance en un acuerdo
comercial con China es que uno de sus socios, Paraguay, mantiene relaciones
diplomáticas con Taiwán y no con la República Popular China.
[25] Para más información véase “ALADI, CEPAL, SIECA E
INTAL trabajarán en un estudio técnico para un acuerdo económico comercial
integral latinoamericano”, ALADI, 24/2/2017. Disponible en http://www.aladi.org/nsfaladi/Prensa.nsf/vbusquedaComunicadoswebR/AA4E3DA3A3928555032580D1004FE5A0